Las exoneraciones de IVA e IRAE a las instituciones educativas, previstas por el artículo 69 de la Constitución de la República, ascendieron en 2017 a 4.842 millones de pesos, unos 168 millones de dólares, según la proyección de la Dirección General Impositiva (DGI) que presentó el Poder Ejecutivo en la Rendición de Cuentas, en un anexo que informa y aporta detalles sobre el gasto tributario entre 2014 y 2017. El gasto tributario es la ausencia o pérdida potencial de recaudación como consecuencia de un tratamiento impositivo diferente o excepcional del previsto en la estructura de un impuesto.
El artículo 69 de la Constitución establece que las instituciones de enseñanza y culturales privadas estarán exoneradas de impuestos nacionales y municipales, “como subvención por sus servicios”. Los datos que aporta la DGI refieren a la exoneración proyectada para 2017 de IVA e IRAE, que, en su conjunto, significan 0,3% del Producto Interno Bruto (PIB). No hay información sobre las exoneraciones por impuestos a la seguridad social o departamentales que habilita esa norma. Según el Informe del Estado de la Educación 2014-2016, del Instituto Nacional de Evaluación Educativa, las exoneraciones tributarias a instituciones educativas superan los seis millones de pesos desde 2014, y de ese monto total, 71,8% corresponde a las de IVA e IRAE, mientras que la exoneración de aportes patronales a la seguridad social representa 25,3% del total.
El monto de la exoneración por IVA e IRAE en 2017 es superior a todos los incrementos presupuestales que prevé la Rendición de Cuentas para 2019 (4.823 millones de pesos), y mayor a lo ejecutado por varios ministerios en 2017: de Trabajo y Seguridad Social (945 millones de pesos), de Salud (2.050 millones de pesos), de Educación y Cultura (3.672 millones de pesos) o de Ganadería, Agricultura y Pesca (3.499 millones de pesos). En relación a los presupuestos anuales de las instituciones educativas públicas, lo exonerado a las privadas es más que la ejecución de 2017 del Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) (3.959 millones de pesos), que la del Consejo de Formación en Educación (2.717 millones de pesos), la mitad del presupuesto de la UTU (8.350 millones de pesos), casi cuarta parte del del Consejo de Educación Secundaria (17.200 millones de pesos) y la quinta parte del de Primaria y Educación Inicial (25.732 millones de pesos).
Donaciones especiales
Otros recursos destinados a instituciones educativas son los provenientes del régimen de donaciones especiales instaurado por la reforma tributaria, que permite exoneraciones tributarias por las donaciones a instituciones de enseñanza, salud, apoyo a la niñez y rehabilitación social, públicas o privadas. La exoneración implica una renuncia fiscal del Estado equivalente a 81,25% del monto donado (cada 100 pesos donados, 81,25 se toman como crédito para el pago de IRAE o Impuesto al Patrimonio). La Rendición de Cuentas de 2015 modificó, a partir de 2017, el beneficio fiscal a las donaciones a las universidades privadas, de forma que el Estado renuncia a 55% del monto donado.
El informe presentado junto a la Rendición de Cuentas 2017 sobre este régimen señala que si bien en los primeros años de existencia del instrumento “su utilización se intensificó, más recientemente tendió a estabilizarse”. En 2017 las donaciones alcanzaron los 358 millones de dólares, lo que representa un costo fiscal de 282 millones de pesos, cerca de diez millones de dólares. 36% de las donaciones especiales fueron destinadas a instituciones de educación primaria, secundaria y técnico profesional, 26% a organismos vinculados a la atención de la salud, 21% a instituciones de educación terciaria e investigación, 16% a instituciones de apoyo a la niñez y la adolescencia y 1% a la rehabilitación social.
Al analizar la lista de las instituciones más beneficiadas por las donaciones especiales en 2017, las primeras 13 son de gestión privada, la ANEP ocupa el lugar 14, y luego siguen algunas facultades de la Universidad de la República.
La empresa que más donaciones realizó en 2017 fue el banco Santander, que se focalizó en instituciones universitarias privadas y públicas. El segundo lugar lo ocupan Nicolás Herrera y otros, con donaciones a la fundación Impulso (que preside Herrera), a la fundación Niños con Alas y a la Universidad de Montevideo.
Por discutir
El régimen de donaciones especiales fue puesto en debate parlamentario durante 2016, lo que derivó en la modificación de los porcentajes de renuncia fiscal en las donaciones a las universidades, y no parece estar sobre la mesa en la actual discusión presupuestal.
Como eventuales cambios a introducir, el diputado oficialista Alejandro Sánchez opinó que le gustaría que la lista de instituciones beneficiarias sea abierta y “que la donación sea más donación y menos renuncia fiscal”, ya que de lo contrario “los empresarios son los que orientan el gasto público”.
Pero más allá del régimen de donaciones especiales, Sánchez consideró que “la parte grande, la que hay que discutir”, son las exoneraciones fiscales a las instituciones educativas privadas. “¿Es razonable que la sociedad destine recursos públicos para la formación de la élite? Hoy el gasto por estudiante en la educación pública es de 2.138 dólares anuales, mientras que las privadas destinan 4.000 dólares. ¿Es razonable que se destine medio punto del PIB para la educación privada, o debería orientarse a las clases menos pudientes?”, se preguntó, y añadió que si bien “se cuestiona mucho el gasto público, ese [otro] gasto nunca se cuestiona”. Para el legislador, la exoneración a instituciones educativas privadas “capaz que tenía sentido en Uruguay hace muchos años”, pero en la actualidad “es una discusión que debería estar arriba de la mesa”.
