El futuro gobierno multicolor no parece resistir la tentación de reglamentar la huelga, un objetivo que el herrerismo había intentado infructuosamente en los primeros años del decenio de los 90 por impulso del presidente Luis Alberto Lacalle (padre) y que ahora con el anteproyecto de ley de urgente consideración ensaya nuevamente como si se tratara de saldar una antigua deuda familiar.
El asunto es llamativo porque lo esperable era que la iniciativa legislativa se encaminara a “superar” las observaciones que ha hecho la Organización Internacional del Trabajo (OIT) a la ley de negociación colectiva 18.566 adoptada en 2009 para adaptar los Consejos de Salarios a la práctica habitual de los actores del mundo del trabajo y que fuera muy resistida desde su etapa misma de elaboración por las cámaras empresariales de cúpula y por la Organización Internacional de Empleadores, que emprendieron de consuno una queja ante el Comité de Libertad Sindical, que terminó reconociendo parte de sus planteos. O era de esperar, también, que cumpliendo con sus anuncios y compromisos preelectorales el gobierno multicolor se dirigiera a derogar el decreto de 2006 que admite las ocupaciones de los lugares de trabajo como modalidad del ejercicio del derecho de huelga.
El anteproyecto de urgente consideración no presenta ninguno de esos atributos, transitando por una vía que no estaba prevista, como si se tratara de una “jugada de pizarrón” para sorprender y desacomodar mediante una estrategia de trasposición del lenguaje jurídico. La modificación de la ley de Consejo de Salarios para “cumplir” con la OIT y la prohibición de las ocupaciones para cumplir con los intereses comprometidos se difieren para más adelante. Conviene por tanto discernir y leer sin preconceptos el texto del artículo 349 del anteproyecto, que en concreto expresa en su primer inciso que “toda medida de huelga deberá ejercerse de forma pacífica, sin perturbar el orden público y asegurando la libertad de trabajo de los no huelguistas y el derecho de la dirección a ingresar en los locales de la empresa”.
Lo peculiar de la redacción del dispositivo es que establece dos condiciones que remiten automáticamente no a la huelga como fenómeno general, sino esencialmente a la modalidad de ocupación de los lugares de trabajo. Aquí radica lo artificioso del texto propuesto por el gobierno electo.
Debemos recordar que la OIT ha admitido que la ocupación es una modalidad legítima de la huelga, junto a la paralización intempestiva, el trabajo a reglamento, la huelga de brazos caídos, las huelgas de celo, el trabajo a ritmo lento, etcétera (ver La libertad sindical. Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, número 784, 2018). Pero también ha dicho que la ocupación debe salvaguardar la libertad de trabajo de los no huelguistas y el derecho del titular del establecimiento a ingresar a la empresa, concepto que ha reiterado para el caso de la denuncia de los empleadores contra el gobierno uruguayo.
Esos parámetros pensados para la ocupación, ese lenguaje que habla de la libertad de trabajo y el derecho del titular del establecimiento, son extendidos en el artículo 349 del anteproyecto de urgente consideración a la totalidad del fenómeno de la huelga, lo que puede llevar a pensar –a mi juicio diáfana e ingenuamente– que el anteproyecto admite la ocupación como parte de la huelga, ya que lo que procura es simplemente regularla según las recomendaciones de la OIT.
Pero antes de celebrar esa recepción de la ocupación en el dispositivo del artículo 349, que pondría a la norma muy a tono con la OIT, hay que contextualizar y dar un paso atrás y recordar el compromiso previo y asumido por los multicolores de derogar el decreto 165/2006, norma que concibe a la ocupación como una modalidad del ejercicio del derecho de huelga. Se trata de una medida que puede tomar el Poder Ejecutivo en cualquier momento. Una promesa que si olvida o no ejecuta rápidamente va a encontrar muchas voces fuertes que se la van a recordar.
No hay que soslayar que la coalición que va a gobernar no ha cesado de anunciar que prohibirá las ocupaciones. No hay por qué no creerles. Mirado desde esta perspectiva, el proyectado artículo 349 muestra un costado que puede resultar oculto al lector desprevenido: está reglamentando la huelga sin decirlo con claridad, empleando un lenguaje propio de la reglamentación de las ocupaciones de los lugares de trabajo.
Es cierto que cualquier modalidad de huelga debe ser pacífica y en lo posible, armonizable con otros derechos. Pero ante todo debe recordarse que la directiva constitucional es que cualquier reglamentación de la huelga debe asegurar su “efectividad” (artículo 57 de la Constitución), y una huelga de buenos modales no cumple los objetivos de presión y resistencia que están ínsitos en cualquier conflicto laboral. Dice la OIT que “las huelgas por naturaleza, ocasionan perturbaciones y costos y también requieren un sacrificio importante de los trabajadores que optan por ejercerla como último recurso y como medio de presión sobre el empleador a fin de corregir lo que consideran ser una injusticia” (La libertad sindical. Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, número 755). El término “perturbación” que emplea la OIT como connatural a la huelga tiene una connotación negativa en el artículo 349 del anteproyecto al asociarlo al “orden público”, noción esta muy difusa y sobre la que los juristas han escrito muchos libros sin ponerse totalmente de acuerdo con su alcance.
Pero este empleo algo confuso de los términos jurídicos (reglar la huelga con el lenguaje de la ocupación) no es lo que más perplejidad genera. Hay una inconstitucionalidad patente en la segunda parte del artículo proyectado, en tanto habilita al Poder Ejecutivo a “imponer restricciones” a la huelga cuando no se reúnan las condiciones preestablecidas. Tratándose de un derecho humano fundamental constitucional e internacionalmente reconocido, toda limitación debería ser prevista legalmente por razones de interés general, pero en este caso se opta por asignar una facultad amplísima al Poder Ejecutivo para imponer restricciones. Una especie de gatillo fácil, coherente con otras zonas del anteproyecto en materia de políticas de seguridad ciudadana. Y no se podrá acusar al escriba de falta de claridad sintáctica por la urgencia de su tarea, porque “restringir” tiene el significado preciso de “reducir”, “constreñir”, “limitar”.
El problema es que de acuerdo a la OIT el derecho de huelga sólo puede limitarse o prohibirse en casos de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en casos de servicios esenciales cuya interrupción ponga en peligro la vida, seguridad o salud de la persona en toda o parte de la población (La libertad sindical. Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, número 830), y aun en esas situaciones debe la limitación o prohibición ir acompañada de mecanismos de conciliación y arbitraje voluntarios (La libertad sindical. Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, número 798).
Lo que es en todo caso vedado es que sea el Poder Ejecutivo el que tome la decisión de limitar o prohibir la huelga: “la suspensión de una huelga no debería corresponder al Gobierno, sino a un órgano independiente que cuente con la confianza de todas las partes interesadas” (La libertad sindical. Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, número 914).
La falta absoluta de garantías que comporta esta última parte del artículo 349 del anteproyecto posibilita, además, que el Poder Ejecutivo pueda comportarse como “juez y parte” si la huelga se desarrollara en el ámbito de la administración estatal, amén de que omite toda referencia a las consecuencias de considerar un eventual incumplimiento por los huelguistas.
En síntesis, el anteproyecto de ley de urgente consideración procura reglamentar la huelga de manera inopinada, con un lenguaje que propicia la confusión en su alcance y con un remate que deja el derecho de huelga en manos del Poder Ejecutivo. Propósitos que no parecen tener nada de urgente, porque son más viejos que Maracaná.
Hugo Barretto Ghione es profesor titular de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad de la República.
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