Canciller, tenemos que hablar

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Si tener una orientación firme en la política de inserción económica es fundamental, transmitirla claramente no es menos importante.

En un lapso de pocos meses, el canciller Francisco Bustillo vertió afirmaciones dispares sobre el acuerdo Mercosur-Unión Europea (UE). “Las negociaciones concluidas con la UE y EFTA [Asociación Europea de Libre Comercio] deben servir como base común y ejemplo de que los socios del bloque alineados pueden obtener mejores resultados en una negociación”, sostuvo el 7 de octubre de 2020 en la Comisión de Asuntos Internacionales de Diputados. “El acuerdo alcanzado no es el pacto perfecto, pero es el posible”, dijo en el III Foro de Inversión Europea, el 19 de noviembre de 2020. “Una de las cosas que descubrimos rápidamente, a poco de asumir la cartera, fue que mientras que algunos actores hablaban de la necesidad de ratificar el acuerdo del Mercosur, otros hablaban de la firma del acuerdo, y lo cierto es que descubrimos que el acuerdo no está culminado. Se celebró hace un año y medio, pero lo cierto es que no hay acuerdo, sino un principio de acuerdo respecto de su cuerpo central”, manifestó luego en la Comisión de Asuntos Internacionales.

¿Cómo y por qué se pasó de un estadio al otro? ¿Cómo pasó Bustillo de reclamar enfáticamente, durante el citado foro y ante todos los embajadores de la UE, que “el proceso final [de ratificación del acuerdo] requiere, ya no de gobernantes, sino de auténticos estadistas”, a dejar constancia en las actas parlamentarias de que “no hay acuerdo”?

Téngase en cuenta que hay cosas con las que no se juega. Más concretamente, aun si se aceptara el desplante a sus antecesores y a los cuerpos negociadores nacionales, no se les puede decir a los sectores e intereses nacionales genuinamente interesados en el cierre de la negociación; no se le puede decir a la cancillería brasileña; no se le puede decir a la burocracia negociadora europea que el acuerdo alcanzado en junio de 2019 no existe, que “en realidad hay sólo un principio de acuerdo respecto de su cuerpo central”.

Peor aún si se agrega que tal ficción se montó debido a “las necesidades políticas” de la Argentina de Mauricio Macri: “Todos conocemos que había una necesidad política, en este caso de parte de Argentina, porque venían las elecciones y había que mostrar un logro en materia de política exterior. Esa es la realidad a la que nos enfrentamos y que descubrimos a poco de asumir la cartera”, dijo el canciller en febrero, en la Comisión de Diputados. Reconocer que la “necesidad política” del gobierno de Macri existía no justifica menospreciar de tal forma el esfuerzo negociador que llegaba a su fin luego de dos décadas de tantas y tantas tribulaciones, ni se justifica presentar de tal forma la conclusión del trabajo de los equipos y conducciones políticas presentes en Bruselas aquel 28 de junio de 2019. Menos aún subordinarlos a la incómoda actitud del canciller argentino Jorge Faurie y su sollozo telefónico al comunicar al presidente Macri la novedad del acuerdo en el acuerdo (“Presidente, lo felicito, en su presidencia se logró. 20 años de negociación. Tenemos acuerdo Unión Europea-Mercosur”, según el audio y video difundidos). De hecho, el cambio político que se produjo en Brasil en 2019, y que fortificó las orientaciones más aperturistas a nivel del Ministerio de Hacienda, también ayudó.

Más cerca en el tiempo, imaginemos la sorpresa ante ¿la nueva posición de Uruguay? del vicepresidente de la Comisión y comisario de Comercio Vladis Dombrovskis, quien, en una intervención ante el Comité de Comercio Internacional del Parlamento Europeo, el mismo 24 de febrero de 2021 en que el canciller Bustillo hablaba en la Comisión de Diputados, puntualizaba que “seguimos avanzando en nuestro trabajo con América Latina, donde estamos trabajando para la ratificación de los acuerdos con Mercosur y México [se refería a la modernización del existente]. También estamos comprometidos a concluir el acuerdo [en este caso también se refería a la modernización del existente] con Chile. En el caso del Mercosur, mantenemos conversaciones activas para fortalecer la cooperación en desarrollo sostenible. La implementación de los compromisos sobre el Acuerdo de París y la deforestación son cruciales”.

Dicho sea de paso, no se trata de recolectar declaraciones públicas de jerarcas de uno y otro lado del Atlántico: para saber si la UE considera que hay, o no, un acuerdo, basta con ir a su web.

Dombrovskis no dice que no hay acuerdo. Dice que para ratificar el acuerdo, la UE exige, ahora, un documento adicional que establezca mayores compromisos y/o compromisos más operativos en los temas ambientales.

¿Cuáles serían, según dice ahora el canciller Bustillo, los “cuatro temas importantes que, reitero, restan por cerrar para que podamos estar hablando de un acuerdo, más allá de una foto que obviamente deriva de necesidades políticas [de Argentina]”? Una negociación por el etanol [que corresponde a Brasil con la UE], un aspecto vinculado a identificaciones geográficas, otro al bienestar animal y otro relacionado con los lácteos.

Pero tampoco es tan así. Resulta que, durante la propia sesión de la comisión del 24 de febrero, consta que “me apunta Silvana [la consejera Silvana García, que formaba parte de la delegación] que en las últimas horas se habría logrado acordar el problema de bienestar animal, así que es un tema menos”, se corrigió el canciller Bustillo, lo que le restaba un poco de dramatismo y, a decir verdad, también un poco de seriedad al planteo.

Los parlamentarios presentes no juzgaron de interés indagar en la relevancia de los tres desencuentros en cuestión (no consta en la versión taquigráfica), pero es posible realizar alguna interpretación.

Cualquier conocedor del tema del comercio internacional sabe que el de las “identificaciones geográficas” (IG) es uno de los temas más sensibles en cualquier negociación, y aún más con los europeos. De hecho, fue de los últimos en ser cerrados, como consta en la información pública. Dicho de otra forma, no hay forma de que un negociador europeo, ni de tercer nivel, pueda considerar que hay un acuerdo sin cerrar en IG. Más bien, lo que puede estar sucediendo es un tema muy menor y relativo a la aceptación de los listados de empresas comprendidas en el uso de la IG. Algo similar sería lo que sucede en el tema “lácteo”, sencillamente porque es de las áreas más sensibles y de más dura negociación para países como Uruguay, Argentina, Francia o Irlanda: es imposible que un gobierno comunique que un acuerdo está cerrado si tal tema sigue abierto. Nuevamente, lo que puede suceder es algún tema menor acerca de alguna diferencia de interpretación sobre lo ya acordado (eventualmente, junto con la voluntad de sacar una ventaja marginal). ¿Y el problema con el etanol? Pues bien, allí, es de suponer, aplica el principio de complicarla para alcanzar un objetivo mayor: el tema ambiental. Dicho de otra forma, y como forma de “marcar” que el acuerdo no se mueve si no se resuelve el tema ambiental, lo que puede estar sucediendo es que los europeos, en esta etapa, que es de revisión, estén haciendo alguna interpretación inaceptable para los brasileños. Pero no porque tal acuerdo no se haya alcanzado, sino como forma de marcar su posición respecto del conflicto central, que es el ambiental.

La disquisición realizada, aparentemente superficial, es seria: revela, por parte del canciller Bustillo, o bien una llamativa confusión, o bien la voluntad de confundir cuestiones tan centrales como si hay o no acuerdo, o si los gobiernos, y sus burocracias negociadoras, de un lado y otro del Atlántico, se prestaron a un juego político muy menor. Algo que no es válido a nivel nacional y, menos aún, internacional.

En el centro de las dificultades de la UE para ratificar el acuerdo no hay otra cosa que el tema ambiental. Plantear que la preocupación ambiental de los europeos es, como algunos analistas y políticos vernáculos sostienen, una simple excusa del lobby agropecuario galo-irlandés es, cuando menos, un importante error de apreciación que sólo puede complicar, aún más, el ya difícil camino hacia la ratificación del acuerdo.

El punto es que eso es bien sabido por el canciller Bustillo, o al menos eso se traduce de otras de sus declaraciones y acciones, como lo planteó claramente en el citado III Foro de Inversión Europea y, poco después, durante su demorada gira (realizada al final de la presidencia protémpore del Mercosur) por las capitales europeas, en las que aceptó la incorporación de un documento de compromiso adicional en el tema. Dicho en sus propios términos ante la Comisión de Diputados, “la Unión Europea planteó el poder incorporar un protocolo, una adenda o lo que fuera, para mejorar los aspectos referidos dada la preocupación de la Amazonia y demás. Uno de los éxitos de esa misión [la suya] fue lograr que ya no se hablara de un compromiso unilateral de parte del Mercosur, sino de un compromiso compartido por la UE”.

El mismo 24 de febrero, Dombrovskis señalaba al “elefante en el bazar” ante su respectivo Comité de Comercio Internacional o, más bien, alertaba acerca de la necesidad de conducir la salida del elefante sin que lo destrozara por completo. No hay duda: si se quiere que los Ejecutivos europeos ratifiquen el acuerdo y, posteriormente, los partidos políticos lo voten, se requiere complementar lo acordado en la materia con un compromiso ambiental adicional.

¿Por qué los artículos del acuerdo entre el Mercosur y la UE que se refieren a la implementación del Acuerdo de París, la promoción del desarrollo sostenible y el principio precautorio no fueron suficientes?, ¿acaso la preocupación ambiental irrumpió en la sociedad europea posteriormente a junio de 2019?

Si bien lo segundo se puede responder con un terminante “no”, el episodio puede ser interpretado como uno más en el que la burocracia de Bruselas se mostró incapaz de captar la verdadera magnitud de algunas de las tendencias presentes en la sociedad europea, en este caso la preocupación ambiental.

En cualquier caso, lo cierto es que la gestión ambiental del presidente brasileño, Jair Bolsonaro, no hizo ni hace más que agravar las tensiones y la desconfianza de los europeos. Y, más cerca en el tiempo, y quizás con una proyección de más largo plazo, la pandemia ha (legítimamente) potenciado la preocupación ambiental, junto con otros temas como la “seguridad alimentaria” o la voluntad de los gobiernos de mantener un mayor control sobre producciones evaluadas, a la luz del escenario derivado de las tensiones geopolíticas y el acelerado cambio tecnológico, como estratégicas (lo que implica que la producción, o partes importantes de ella, se realice en su propio territorio).

Dicho todo esto, ¿cómo se explican los recientes dichos del canciller Bustillo? Quizás llegó a la conclusión de que no habrá mayores compromisos ambientales por parte del actual gobierno de Brasil y que, sin ellos, y aún más con las nuevas preocupaciones y tendencias del escenario pospandemia, las autoridades de la UE no se arriesgarán a intentar promover la ratificación de un acuerdo que los poderes ejecutivos, y los partidos políticos europeos, no podrán defender ante sus respectivas opiniones públicas nacionales.

Concluido lo cual, el canciller Bustillo dio un paso adicional, en línea con el relato de “herencia maldita” que parece obsesionar al gobierno de coalición: “Si no se puede ratificar es porque el acuerdo no estaba cerrado, y eso es responsabilidad del anterior gobierno del Frente Amplio [FA]”, se formula el postulado.

Sólo que, en este tema, ello involucra a “muchos anteriores (y actuales) gobiernos, y de distintos países”, y en un tema especialmente relevante. Y eso no se hace, y menos en relaciones internacionales. Y menos por parte por un pequeño país.

La comparecencia del canciller Bustillo ante la Comisión de Diputados evidenció otra clase de problemas. En particular, la exacerbada voluntad de protagonismo, casi de exclusividad, de la cancillería en el diseño y la conducción de la política de inserción económica del país.

Durante la comparecencia, Bustillo y su equipo presentaron extensamente su visión, sustentada en estudios por ellos realizados, acerca de cómo, por qué y en qué mercados y productos habría que trabajar para aumentar las exportaciones de bienes y servicios y la inversión, hablaron del trabajo que se está desarrollando con el sector privado en múltiples mesas sectoriales, de la tarea con las intendencias “buscando oportunidades para los productores del interior del país”, de la promoción de acuerdos para evitar la doble tributación, y se hicieron definiciones un tanto grandilocuentes (como, entre otras, “el pasado 14 de julio de 2020 tomé la decisión de llevar adelante una estrategia de profundización económico-comercial con los países árabes”).

Como se podrá deducir, esto está vinculado, pero es mucho más grave, con la suerte del instituto de promoción de las exportaciones y las inversiones, Uruguay XXI, en la actualidad totalmente subsumido a la voluntad de la cancillería.

En definitiva, si un observador extranjero lee las citadas actas parlamentarias, y además de sorprenderse por la “noticia” de que el acuerdo con la UE “no existe” (¿?), no puede sino concluir que es la cancillería la que define, diseña, conduce, coordina e implementa la política de inserción económica del país. ¿Cuándo se tomó tal decisión?, ¿es ese el diseño institucional más conveniente para el país para un tema absolutamente estratégico (concepto usado para muchas áreas y políticas, pero que aplica plenamente en este caso)?

En fin, y a cuenta de un próximo desarrollo, el país tiene por delante instancias cruciales en relación a su inserción regional y global. Cómo avanzar en el acceso a los mercados globales no es tarea sencilla. Aún menos hacerlo sin perder las preferencias logradas a nivel regional. Quedó atrás, espero, aquella suerte de fantasía de muchos analistas, y demagogia en el caso de muchos políticos entonces en la oposición y hoy en el gobierno, por la que, bajo los gobiernos del FA, no se avanzaba lo suficiente “por responsabilidad del Plenario del FA”.

Y sí, es más complejo. Se plantean definiciones absolutamente relevantes y con consecuencias de largo plazo para el desarrollo del país. Definiciones que no pueden sino ser tomadas en el marco de un gran acuerdo nacional. Un acuerdo cuya existencia no puede estar bajo ninguna clase de duda.

Gabriel Papa es economista y fue asesor del Ministerio de Economía y Finanzas.