Ha sido planteado, en el presente contexto de pandemia, de limitaciones al derecho de reunión y de prohibición de aglomeraciones, la necesidad de prorrogar el plazo de un año que prevé el artículo 79 inciso 2º de la Constitución para la interposición de un recurso de referéndum contra varios artículos de la ley con declaratoria de urgente consideración Nº 19.889 (LUC).
El planteo, que parece justo desde una perspectiva axiológica, ha sido jurídicamente expuesto en la fórmula “prórroga del plazo” que, pienso, no es hábil a los intereses de los promotores del referéndum pues, de mantenerse, permitirá un sencillo argumento jurídico de descarte por parte del eje de gobierno Poder Ejecutivo-mayorías parlamentarias y de los partidos políticos que la sustentan, a los que, naturalmente y sin perjuicio del respeto al instrumento del referéndum, no les interesa la prosperidad del promovido contra una ley fundamental para el impulso de la acción de gobierno en el período.
Al tratarse de un plazo establecido por la Constitución, su prórroga es indisponible por ley o por una decisión de la Corte Electoral. La posibilidad de una prórroga del plazo sólo podría operar con validez jurídica mediante una reforma constitucional, que no es lo pretendido en este momento por los promotores del referéndum. Se trata de un argumento jurídicamente cierto, fácil y al alcance de la mano para su uso político.
Ahora bien, si trascendemos la fórmula lingüística elegida para su presentación, y nos centramos en la sustancia del planteo, podemos verificar que no se trata de una mera cuestión de prórroga de plazos que no se pueden cumplir, como si se tratara de un préstamo de dinero o del pago de un vale.
Lo que está en juego es el derecho a la participación política de quienes integran el cuerpo electoral, en este caso, vía la eventual interposición del recurso de referéndum, por lo cual la solución jurídica correcta, que acompaña a la justicia axiológica del planteo, sólo se alcanza si se la aborda desde una perspectiva de derechos humanos, de ejercicio de derechos fundamentales, que es lo que en efecto está comprometido.
El referéndum es un derecho que se desprende del derecho humano de participación política, reconocido por el acápite del artículo 77 de nuestra Constitución y también por instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por nuestro país, entre otros, la Convención Americana de Derechos Humanos, en el literal a) de su artículo 23.1, y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en su artículo 25.
En este sentido, han señalado el Comité de Derechos Humanos de la ONU en su Observación General Nº 25 de 1996 y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Castañeda Gutman vs. México que los derechos político-electorales van más allá de la cerrada definición de la contienda electoral e incluyen aquellos casos en los que la participación directa de los ciudadanos ocurre por la modificación constitucional, por los plebiscitos, por los referéndums u otros procesos electorales.
Al hilo de lo señalado, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido, por ejemplo en el caso López Lone y otros vs. Honduras, que el ejercicio del derecho de participación política, en el que está inserto el referéndum, está íntimamente relacionado con derechos como el de libertad de expresión, libertad de reunión y libertad de asociación, y que estos derechos, en conjunto, hacen posible el juego democrático.
Por esta razón, señala la Corte, los ciudadanos no sólo deben gozar del derecho a la participación política, sino también de oportunidades para ejercer efectivamente ese derecho, lo que “implica la obligación –para el Estado– de garantizar con medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para ejercerlos”.
Esta conexión entre el derecho a la participación política con el derecho de reunión, también reconocido por la Convención Americana de Derechos Humanos en su artículo 15, radica en que el derecho de reunión abarca, como ha dicho la Corte, “reuniones privadas como reuniones en la vía pública, ya sean estáticas o con desplazamientos”, así como “la posibilidad de manifestarse pública y pacíficamente es una de las maneras más accesibles de ejercer el derecho a la libertad de expresión, por medio de la cual se puede reclamar la protección de otros derechos”.
No caben dudas entonces de que la interposición de un recurso de referéndum contra una ley, como parte del derecho de participación política, presupone o requiere, para su ejercicio pleno por la ciudadanía, una actividad política previa de expresión de pensamientos, difusión de razones, persuasión y convencimiento normalmente desarrolladas a través de reuniones que implican, sea de forma pública o privada, concentraciones de personas con mayor o menor amplitud.
Más allá de la virtualidad propia de la época que vivimos, la reunión presencial y física para la trasmisión de ideas, de información, para la persuasión y el convencimiento, continúa siendo, si bien no el único, uno de los principales mecanismos de inclusión en la participación política.
La pandemia desatada por la covid-19, reconocida por nuestro país a partir de la declaración de emergencia sanitaria nacional efectuada por el Poder Ejecutivo, ha naturalmente dificultado el desarrollo de esta clase de actividades que implican contacto físico entre las personas, por las posibilidades de contagio del virus.
Al ser afectado, legítima pero gravemente, el derecho de reunión, quedan minoradas las posibilidades de ejercicio pleno del derecho a la participación política por vía del referéndum en proceso de promoción.
Esta dificultad ha mutado a una imposibilidad jurídica a partir del dictado de las leyes 19.932, del 21 de diciembre de 2020, y 19.941, del 23 de marzo de 2021, que dispusieron la limitación del derecho de reunión por razones de salud –al amparo del artículo 38 de la Constitución–, prohibiendo las aglomeraciones y cometiendo a la seguridad pública la prevención, dispersión y cese de estas.
Las circunstancias señaladas ponen en evidencia que al ser afectado, legítima pero gravemente, el derecho de reunión, quedan minoradas las posibilidades de ejercicio pleno del derecho a la participación política por vía del referéndum en proceso de promoción, en virtud de la natural conexión entre ambos derechos que ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Esta minoración ocurre por razones que exceden a los ciudadanos. Derivan de una razón de fuerza mayor, como es la pandemia instalada por la covid-19, y de una imposición establecida por el propio Estado que dictó la ley que se pretende someter a referéndum, al disponer la limitación del derecho de reunión en los términos señalados.
En ese contexto, adquiere relevancia el plazo de un año que establece el artículo 79 inciso 2º de la Constitución para la interposición del recurso de referéndum, y en especial su cómputo, que comienza a correr a partir del día siguiente a la promulgación de la ley por parte del Poder Ejecutivo, conforme al artículo 27 de la ley 16.017.
Vimos que el plazo constitucional del año es inamovible, salvo por reforma constitucional. La pregunta que sí cabe es: ¿puede en este contexto computarse el plazo de un año de forma corrida como si nada estuviese sucediendo?
Vertebrado al planteo que venimos desarrollando, entra a tallar el principio de que al impedido por justa causa para el ejercicio de sus derechos no le corren los términos.
Se trata de un principio que pertenece al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que se fusiona con nuestro ordenamiento jurídico a través del artículo 72 de la Constitución y que busca proteger no ya la titularidad de un derecho, sino las posibilidades efectivas de ejercicio de ese derecho.
De tal importancia es este principio, que ha sido consagrado incluso por la legislación nacional en el artículo 98 del Código General del Proceso, de forma general respecto de cualquier proceso civil, y por el artículo 2° de la Ley 18.831, específicamente respecto de los delitos cometidos en aplicación del terrorismo de Estado.
Durante el período en que estén vigentes las medidas de limitación del derecho de reunión y de prohibición de aglomeraciones, es un dato objetivo que la restricción del derecho de reunión, esencialmente conexo con el derecho a la participación política por vía de referéndum, impide a los promotores del recurso, y a los propios ciudadanos, realizar plenamente las acciones posibles para alcanzar el número de voluntades requeridas por la Constitución, que efectivamente otorguen la posibilidad plena de interponer el recurso, independientemente de que se logren o no tales voluntades.
Por eso la cuestión jurídica en debate no debe ser la prórroga del plazo constitucional de un año, sino, en aplicación del referido principio, la suspensión del cómputo del plazo durante la vigencia del límite al derecho de reunión, manteniendo incólume el plazo constitucional.
La suspensión del cómputo del plazo para la interposición del recurso de referéndum es la acción jurídicamente válida que tiene el Estado para proteger el ejercicio de este derecho por sus titulares, en tanto sí es materia pasible de ser decidida por el Poder Legislativo mediante ley, en función de lo dispuesto por la parte final del inciso 2º del artículo 79 de la Constitución, o incluso por la Corte Electoral, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 322 literal C de la Constitución y los artículos 29 y 31 de la Ley 16.017.
No es entonces una cuestión de modificación de plazos, es una cuestión de garantizar el ejercicio pleno de un derecho humano.
En estos términos, no se podrá velar con una aparente razón de imposibilidad jurídica, una decisión que será política.
Luis Fleitas de León es doctor en Derecho y Ciencias Sociales y máster en Derecho Constitucional. Es docente de Derecho Constitucional en la Universidad de la República.