Regulación del cannabis: Un proceso exitoso con grandes desafíos por cumplir

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El 10 de diciembre de 2013, el Senado de la República aprobó el proyecto de ley sobre la regulación del cannabis en Uruguay. Diez días más tarde, la norma fue promulgada por el Poder Ejecutivo. Nueve años después, todos los discursos apocalípticos quedaron por el camino. La Ley 19.172 se ha aplicado sin generar caos ni ningún tipo de catástrofe para la sociedad.

Luego de décadas de una de las políticas más irracionales que ha llevado adelante la humanidad, Uruguay se plantaba ante el mundo para animarse a cambiar lo que sobradamente no había cumplido con ninguno de los objetivos que se había trazado. No había mejorado la salud de las personas, no se había reducido el consumo y, por el contrario, la prohibición había dejado un tendal de muertes, violencia y corrupción a la vera del negocio formidable del mercado negro.

Hay tres elementos que posibilitaron la aprobación de la ley. En primer lugar, la existencia de un movimiento social que venía poniendo el tema sobre la mesa hacía años. En segundo lugar, la acción decidida del presidente José Mujica, dispuesto a pensar formas distintas y a superar una política nefasta. Y, por último, las mayorías parlamentarias del Frente Amplio. Sin esos elementos, la ley que se podría haber aprobado no hubiera tenido el alcance que tuvo. Sin embargo, no puedo dejar de mencionar los aportes que realizaron legisladores de otros partidos políticos, que aun siendo voces minoritarias dentro de ellos, contribuyeron a poner una mirada más amplia y a sumar esfuerzos contra la prohibición. En este sentido, el actual presidente, Luis Lacalle Pou, el actual secretario general de la Junta Nacional de Drogas (JND), Daniel Radío, y el entonces legislador colorado Fernando Amado representaron, con su voz y el voto de algunos artículos de la ley de regulación, una mirada complementaria al planteo del gobierno y, nobleza obliga, hay que reconocer el rol que en aquel momento desarrollaron, a pesar de no compartir el núcleo del proyecto que suponía la venta de cannabis en forma regulada.

No se cumplió el vaticinio del intendente de Colonia, Carlos Moreira, cuando afirmó que “habrá cuestiones que serán prácticamente imposibles de instrumentar”.¹ Los objetivos propuestos en el artículo 4 de la ley siguen vigentes: protección de la población de los riesgos que implica el vínculo con el comercio ilegal y el narcotráfico; ataque a las consecuencias sanitarias, sociales y económicas del uso problemático de sustancias psicoactivas; reducción de la incidencia del narcotráfico y del crimen organizado. A su vez, la norma estableció cuatro ejes de acción: el uso recreativo, el medicinal, la investigación y la producción industrial. Y todo se ha instrumentado.

Por supuesto que una norma de este tipo debe necesariamente repensarse a la luz de la experiencia que se cosechó a lo largo de estos años. La ley es perfectible y no debemos enamorarnos de esta como si resolviera todos los problemas que enfrentamos. Tenemos que mantener un diálogo franco y abierto para mejorar esta experiencia a la luz de la aplicación de la norma y su funcionamiento cotidiano.

La ley que regula la importación, producción, adquisición, almacenamiento, comercialización y distribución de la marihuana y sus derivados por parte del Estado está cumpliendo nueve años desde su aprobación y puesta en vigencia. La continuidad que le ha dado el gobierno que asumió en 2020 también es una señal acerca de lo acertado de la medida, que se ha convertido en una política de Estado. Repasemos qué ha ocurrido en estos nueve años.

Cambiando de receta

Hay argumentos de sobra acerca del fracaso de las políticas prohibicionistas. Por otra parte, la legislación anterior habilitaba el consumo, pero no la tenencia. Una contradicción incomprensible.

Desde fines del siglo XIX y comienzos del XX, el uso comercial con fines terapéuticos y recreativos era moneda corriente. Los cigarrillos y el extracto de cannabis, el clorhidrato de cocaína, las hojas de coca, el opio y sus derivados (entre ellos, morfina, heroína y láudano) se podían conseguir en el mercado.²

Al influjo de los intereses de Estados Unidos, y a través de la firma de acuerdos internacionales, se fue elaborando una red global de control, regulación y, fundamentalmente, de ilegalización de la producción, el suministro y el consumo de drogas. Uruguay bailó al son de la misma melodía.³

“Estuvimos lerdos”

La ley estableció tres formas de acceso al cannabis psicoactivo de uso no médico: el cultivo doméstico, los clubes de membresía y la venta en farmacias. Las dos primeras opciones comenzaron a funcionar a partir de 2014 y el expendio en farmacias desde el 19 de julio de 2017.

La implementación de la ley sufrió contratiempos de tipo burocráticos y también culturales. El expendio en farmacias debió enfrentar trabas relacionadas con los intereses de la banca estadounidense, lo que hizo desistir a varias empresas que inicialmente se habían sumado al proceso. También las fluctuantes faltas de stock, la escasez de puntos de venta y la discusión sobre el registro obligatorio.

Asimismo, se produjeron barreras a la interna del Estado, sobre todo, con la producción medicinal, como afirmó Milton Romani, ex secretario general de la JND: “La segunda enseñanza es que estuvimos lerdos, como dice Pepe Mujica, con la producción del cannabis medicinal. Unos nabos de primera, porque nosotros largamos en punta y después tuvimos una cantidad de problemas a nivel fundamentalmente del Ministerio de Salud Pública”.⁴ La primera licencia para el cultivo de cannabis medicinal fue de 2017.

En la misma entrevista, el exsecretario de la JND también indicó otro elemento que originalmente quedó en el debe: “Ni hablar del cáñamo industrial: no se necesitaría ninguna ley en ningún país para la producción de cáñamo industrial, si no tiene psicoactividad para estar prohibido. Sin embargo, en muchos países no se hace nada por el prejuicio, el mito o el miedo de que te incauten las semillas en la aduana y tengas que ir a explicar que no es psicoactivo”.⁵

Pese a las dificultades obvias de iniciar un proceso desde cero y con la oposición de sectores conservadores, la ley siguió en marcha generando aspectos muy positivos.

Sin cataclismos

En la página web del Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCCA)⁶ se puede observar la última actualización de datos sobre personas registradas: 50.190 adquirentes en farmacias, 14.264 cultivadores domésticos y 7.166 miembros de clubes de membresía. Esto totaliza 71.620 ciudadanos que han optado por el consumo legal de marihuana. Para un país de poco más de tres millones de habitantes, se trata de un porcentaje muy importante, lo que habla de la confianza en el registro.

Hoy existen 30 farmacias en las que se dispensa cannabis y funcionan 263 clubes de membresía. Además, han sido otorgadas 18 licencias para cultivo de uso medicinal, 21 para su industrialización, 32 para investigación y cuatro para laboratorios analíticos.

Los números muestran claramente la evolución que ha permitido la nueva normativa.

Luego del alcohol y el tabaco, el cannabis es la droga más utilizada por la ciudadanía. Con base en datos de la VII Encuesta Nacional sobre Consumo de Drogas, sabemos que de la población comprendida entre 15 y 65 años, 30,2% declara haber consumido marihuana alguna vez en su vida, 14,6% declara que la consumió en los últimos 12 meses y 8,9% en los últimos 30 días.

El incremento en el número de consumidores es sostenido desde 2001, cuando comenzaron a realizarse estas encuestas.⁷ Pero debemos tener en cuenta lo que afirma Milton Romani: “La Universidad Católica, junto con la Universidad de Nueva York, hicieron un estudio acerca de cómo se había incrementado el uso y encontraron que aumentó en la misma proporción que el promedio del resto de los países donde no es legal. Así que se cayó ese mito de que el mercado regulado genera un mayor consumo porque cae la percepción de riesgo”.⁸

Por lo tanto, no se produjo crecimiento del consumo a partir de la aprobación de la ley. Y también lo demuestra la IX Encuesta Nacional sobre Consumo de Drogas en estudiantes de enseñanza media, cuando establece: “El consumo de cannabis entre los estudiantes en 2021 [...] se mantuvo sin variaciones respecto a las dos mediciones anteriores, realizadas en 2016 y 2018”.⁹ Esto evidencia a las claras que la legalización de la marihuana no provocó un aumento del consumo.

La misma investigación indica que, “consultados los estudiantes sobre el origen del cannabis consumido, predomina la flor (cogollo), con un 66% de menciones, con una tendencia al crecimiento de esta respecto a 2016 y 2018, cuando fue declarado por el 55% y 62%, respectivamente. Seguramente, la flor o cogollo sea de origen nacional, proveniente de cultivos domésticos, clubes de membresía o vendida en farmacias. En contrapartida, el cannabis ‘prensado’, habitualmente de origen paraguayo e introducido ilegalmente al país por el narcotráfico, presenta una caída de casi 13 puntos, pasando del 24,1% al 11% del total”. Sobre la visión de facilidad para el acceso, el informe señala: “Este proceso se inició con anterioridad a la regulación del mercado y puede delinearse una tendencia creciente hasta 2018, no mostrando cambios en 2021”.

Si bien el consumo de marihuana sigue siendo ilegal para los menores de edad, es evidente que la ley vigente desde 2013 no disparó los valores de uso de esta droga.

Otro dato que va en la misma dirección apunta a que es posible que la regularización haya postergado la edad de inicio de consumo de marihuana. En 2011 se ubicaba en los 18,3 años pasando a los 20,1 en 2018, un lustro después de la entrada en vigencia de la ley.¹⁰

Por otra parte, un reciente estudio de la encuestadora Cifra¹¹ indica que 48% de la población es favorable a la ley de regulación de la marihuana, cuando en 2012 sólo 24% estaba de acuerdo y 66% se oponía a su aprobación. Es decir que la sociedad en su conjunto ha tomado y se ha ido apropiando de la idea de que la regulación del mercado es un proceso positivo.

Un artículo de las investigadoras Eliana Álvarez, Lorena Repetto y Rosario Queirolo publicado en el blog Razones y Personas: Repensando Uruguay, además de señalar aspectos críticos sobre el sistema, enfatiza en que “sí parece haber alejado a los consumidores de los mecanismos más violentos de venta de drogas quienes, además, están accediendo a cannabis de mejor calidad, en su mayoría con menos efectos negativos en su salud y con más información sobre la sustancia”.¹²

En otro sentido, la plantación de cannabis ha permitido la elaboración de productos medicinales y la promoción de la investigación científica amparada en las leyes aprobadas en 2019. Se han generado puestos de trabajo, y nuevos rubros y mercados para la exportación nacional.

Nueve años después y pese a que aún se alzan algunas voces que pretenden derogar la regulación, el proceso sigue avanzando. Sin duda, no se cumplieron las profecías apocalípticas sobre la regulación, no tuvimos hordas de zombis fumando marihuana, el consumo se mantuvo estable, se blanqueó gran parte del mercado y se generaron ingresos para el Estado y las personas. El sistema no es perfecto, pero demostró que es infinitamente mejor que la prohibición. Lamentablemente, esta cultura sigue vigente en buena parte del Estado uruguayo y sigue produciendo daños irreparables, pero ha quedado demostrado que regular las drogas tiene muchos más beneficios que perjuicios y que la libertad de las personas siempre va a prevalecer por sobre discursos moralistas. No logramos todo lo que nos propusimos, pero no tengo dudas de que miles de personas dejaron de acercarse al mundo del crimen organizado y que hoy ese mismo sector tiene menos mercado que antes. Queda mucho por hacer, pero el camino que recorrimos fue el correcto y hoy podemos decir que hay que mejorar lo que se hizo y no volver atrás a un modelo deshumanizante, clasista e irracional como es el prohibicionismo.

Disponible en: http://www.razonesypersonas.com/2022/12/mercado-legal-ilegal-y-gris-efectos-de.html.