ANEP y Rendición de Cuentas: retroceso presupuestal

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El 30 de junio el Poder Ejecutivo, por intermedio del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), entregó al Poder Legislativo su proyecto de ley de Rendición de Cuentas correspondiente al ejercicio 2021. De igual forma, la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), en tanto ente autónomo de la educación haciendo uso de su facultad, presentó un proyecto en lo que le compete, en forma independiente.

Corresponde precisar que en cada Rendición de Cuentas, al mismo tiempo que se realiza un balance y se describen los fondos asignados y ejecutados del año anterior, también se pueden solicitar incrementos presupuestales para los años siguientes que restan del quinquenio.

Balance y ejecución de 2020 y 2021

Un primer aspecto a considerar es la evolución de la ejecución presupuestal de la ANEP en el período 2019 a 2021. Según consta en el proyecto presentado por la ANEP en 2019, la ejecución funcional del ente ascendió a 84.444 millones de pesos, en 2020 fue de 81.846 millones, mientras que en 2021 fue de 80.406 millones de pesos (cifras a valores constantes de 2021 para poder compararlas).¹ Es decir que se registró una disminución del presupuesto acumulado de 6.637 millones de pesos en los dos primeros años de gobierno. Una reducción de más de 150 millones de dólares.

Es evidente que este recorte drástico del presupuesto educativo impactó negativamente en la calidad de la educación pública. Recordemos solamente algunas medidas que se implementaron simplemente para dar sucinta cuenta de lo ocurrido.

Los estudiantes vieron disminuidas las horas de apoyo que se les brindaron, así como las becas de estudio. Basta recordar la supresión de 10.000 becas del Programa Uruguay Estudia que se hubiesen necesitado en 2020. En el ámbito de educación secundaria se recortaron decenas de miles de horas docentes, dentro de las que hay que situar la disminución de horas de coordinación a la mitad de las existentes (aproximadamente 20.000 horas menos). Concomitantemente, la matriz de grupos para 2021 disminuyó significativamente, lo que implicó un consecuente aumento de alumnos por grupo y docentes con menos horas de clase. En UTU se suprimieron decenas de grupos de la modalidad de Formación Profesional Básica, plan que fue sustituido luego por una versión con menos carga horaria. En educación primaria se recortó indirectamente el salario de los maestros comunitarios al disminuir los meses del año en que se les pagó.

En otro orden, si observamos el indicador de la ejecución presupuestal por estudiante matriculado, se pasó de un valor de 120.690 pesos anuales por alumno de la ANEP en 2019, a invertir 114.129 pesos en 2021. Esto indica una disminución del gasto por estudiante que rompe con una tendencia ascendente durante los 15 años anteriores, cuando partiendo de 46.996 pesos en 2005 se llegó al valor de 2019 antedicho (en valores constantes de 2021).²

La solicitud de ANEP

En esta Rendición de Cuentas la ANEP solicita para 2023 un incremento de 1.999 millones de pesos (50 millones de dólares) y 2.583 millones de pesos para 2024 (64,5 millones de dólares), además de 286 millones de pesos para subsanar inequidades salariales.

Uno de los ejes al que se propone destinar fondos corresponde a la reforma educativa en curso. Allí se solicita presupuesto con el fin de crear figuras pedagógicas para la transformación en la educación media básica; la formación de docentes en el nuevo marco curricular, planes y programas, así como la contratación de expertos para la transformación curricular de las carreras de formación docente. Además, se incluyen los salarios y gastos asociados a los centros educativos de educación media denominados María Espínola, en donde las autoridades esperan llegar a un número de 60 centros al final del quinquenio.

Dentro del eje de fortalecimiento y desarrollo de la función docente merece señalarse el artículo 3 propuesto por la ANEP –incluido a solicitud de la Coordinadora de los Sindicatos de la Enseñanza del Uruguay (CSEU) y los consejeros electos–, que representa 286 millones de pesos destinados a abatir inequidades salariales.

Los profesores adscriptos, profesores ayudantes de laboratorio y coordinadores POP de educación media que trabajan 24 horas cobran por 23 horas, y los que desarrollan 33 horas de labor reciben una remuneración por 31 horas y media. Con este artículo se propicia que dichos docentes cobren por la totalidad de las horas que trabajan.

Un segundo aspecto corresponde a la unidad docente compensada (UDC) para los maestros de tiempo completo y para los cargos básicos de los profesores agrarios de la Dirección General de Educación Técnico Profesional, que trabajan 40 horas y cobran las primeras 20 horas en el grado que les corresponde y por las segundas 20 horas, un porcentaje menor. Se propone seguir avanzando en la fijación de una base de cálculo tal que su aplicación aproxime en los cargos docentes de 40 horas mencionados al equivalente a dos cargos de 20 horas. Para ello se propuso un incremento de 3,5% a partir del 1° de enero de 2023 de la UDC. También entrarían en este ítem los maestros de escuelas rurales alejadas y los maestros de educación especial.

Además, la ANEP propone un aumento general de 3,28% para directores, subdirectores e inspectores, así como otras partidas extras para directores por actuar en contextos vulnerables y otras para profesionalización.

Por último, mencionaremos como un eje significativo en la solicitud de la ANEP los salarios y gastos asociados al plan de obra edilicia en desarrollo, que posibilita el funcionamiento de los centros educativos nuevos.

El preacuerdo salarial

El 30 de junio, último día para presentar las propuestas de Rendición de Cuentas, se firmó un acta de preacuerdo entre la ANEP y la CSEU, en presencia de integrantes del MEF, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, la Oficina Nacional de Servicio Civil y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. En este se establece un cronograma de recuperación de la pérdida salarial. En un listado escalonado se estipulan incrementos reales de 1,2% en 2022, 2% en 2023, 1,5% en 2024 y 1% en 2025. Esto aseguraría que al 1° de enero de 2025 los salarios estuvieran en el mismo nivel que estaban el 1° de enero de 2020. Este mecanismo proviene del artículo 4 de la ley de presupuesto quinquenal de 2020, que derogó el artículo 4 de la ley presupuestal de 2010 propuesta por el gobierno anterior, lo que implicó pasar de un mecanismo de corrección anual de pérdida salarial como consecuencia de la inflación a uno de corrección de la pérdida acumulada en forma quinquenal.

En la cláusula quinta del preacuerdo el Poder Ejecutivo se comprometió a otorgar la suma de 286 millones de pesos a efectos de corregir inequidades salariales. El destino específico de este monto se acordará en forma bipartita tal cual lo establece el artículo 14 de la Ley 18.508 de negociación colectiva del sector público. Corresponde decir que si las partidas propuestas por la ANEP de mejora salarial para directores, subdirectores e inspectores son aprobadas por el Parlamento, estas también deben negociarse en el ámbito bipartito tal cual lo establece la ley mencionada.

El preacuerdo queda sujeto a la ratificación de los sindicatos de la ANEP, con un plazo último del 30 de octubre.

El proyecto del Poder Ejecutivo para la ANEP

El Inciso 25 (ANEP) del proyecto elaborado por el MEF contiene dos artículos.³ El artículo 345 asigna a la ANEP con destino al Grupo 0, “Servicios Personales”, 1.260 millones de pesos en el ejercicio 2023 y 1.680 millones de pesos a partir del ejercicio 2024. Por otra parte, el artículo 344 autoriza la utilización de hasta 25% del Fondo de Infraestructura Educativa ANEP (Fideicomiso ANEP-CND) para el financiamiento de la adquisición de mobiliario y equipamiento, y la contratación de servicios de limpieza integral y seguridad destinada a centros educativos.

Además, en el Inciso 23, “Partidas a reaplicar”, se asignan 286 millones de pesos (aproximadamente siete millones de dólares), incluidos aguinaldo y cargas legales, a partir del ejercicio 2023, con el fin de financiar las inequidades mencionadas antes.⁴

En definitiva, la propuesta realizada por el Poder Ejecutivo en su proyecto de ley es sensiblemente menor a lo solicitado por la ANEP. En forma global, si se incluyen todos los organismos vinculados al área programática Educación, el MEF propone otorgar solamente 45 millones de dólares incrementales en 2023 y 55 millones en 2024.

Algunas conclusiones primarias

La caída del presupuesto en educación y en particular en la ANEP en 2020 y 2021 se encuentra inmersa en un ajuste fiscal estructural, aunque, paradójicamente, en la actualidad nuestro país cursa un proceso de crecimiento económico que no se ve reflejado en el gasto público de la presente Rendición de Cuentas. No obstante, sí se aprecia en la concentración de la riqueza de determinados sectores de la sociedad.

Con respecto a los fondos disminuidos a la ANEP en los dos años anteriores, estos superan largamente el incremento otorgado por el Poder Ejecutivo para 2023 y 2024. Considerando que en el presupuesto de la ANEP el porcentaje de retribuciones personales comprende la mayor parte del gasto (89% en 2020 y 87% en 2021), puede afirmarse que como consecuencia de los recortes salariales efectuados han sido y son los trabajadores del organismo quienes financian las reformas neoliberales en curso.

En lo que refiere a la evolución salarial de docentes en el período 2005-2019, maestros y profesores en promedio duplicaron su salario en términos reales, mientras que los auxiliares de servicio y administrativos de la ANEP vieron multiplicadas sus retribuciones por 2,75 en términos reales en dicho período. A partir de la presente administración se quiebra ese crecimiento sostenido y se comienza con una pérdida salarial que será irreversible hasta el 1° de enero de 2025, fecha en que se igualarán los registros alcanzados el 1° de enero de 2020. Luego, la mayor parte del ahorro que realizó el MEF en los primeros años de gobierno se financia por la transferencia realizada por los trabajadores (y también por los jubilados). A modo de ejemplo, en el presente año todo maestro o profesor grado 1 efectivo con 20 horas de clase deja de percibir en su salario alrededor de 2.250 pesos mensuales en relación a lo que cobraba en 2020.

En 2019 el presupuesto asignado al área programática Educación fue de 5,09% del producto interno bruto (PIB). La tendencia y las proyecciones realizadas indican que este valor descenderá significativamente en el quinquenio, más aún cuando en la presente Rendición de Cuentas se propone un incremento cero para la Universidad de la República (Udelar). Esto significa un claro retroceso en la recomendación de la Unesco relativa a destinar al área educativa como mínimo 6% del PIB, además de un franco deterioro en las prestaciones educativas que brindan los entes autónomos de la educación, la ANEP, la Udelar y la Universidad Tecnológica, difícil de explicar para determinados operadores políticos y medios de comunicación afines al actual gobierno, que durante los 15 años anteriores instalaron la idea de la existencia de una crisis en la educación pública.

Toda ley de Rendición de Cuentas es la expresión presupuestal de un proyecto político. Aparece con meridiana claridad que las políticas públicas subyacentes tienen como eje vertebrador una mayúscula transferencia de los salarios de los trabajadores, que en lo estrictamente educativo permite financiar una reforma que encierra una propuesta de educación subordinada a los designios de la economía y que tiene por centro el desarrollo de los ciudadanos en función de necesidades del mercado.

Parece ser que experiencias negativas anteriores en el tiempo ensayando este tipo de procedimientos no han servido para aprender la lección. Continúa primando la idea de que las políticas educativas son un reducto hermético de expertos, políticos y técnicos nacionales e internacionales que diseñan y deciden sin la consulta, la participación social y el debate público requeridos. Con el aditamento, en esta oportunidad, de un recorte de la inversión en educación, lo que hace retroceder en años los avances logrados anteriormente en el sistema nacional de educación pública.

Walter Fernández Val es profesor de Matemática egresado del IPA e integrante de los equipos de los consejeros electos del Codicen propuestos por CSEU-PIT-CNT desde 2010 a la fecha.