Que el problema de los asentamientos irregulares es un tema crucial para la política pública y el desarrollo de Uruguay y la región no es ningún descubrimiento. El pasado mes de mayo el Poder Ejecutivo anunció con bombos y platillos el Plan Avanzar, con recursos orientados a regularizar asentamientos en diversas partes del territorio nacional. Sin embargo, las recientes comparecencias del equipo del Ministerio de Vivienda en el Parlamento han dejado más preguntas que certezas respecto de la implementación y los recursos para sostenerla.
El anuncio del plan es aplaudible, principalmente porque se enmarca en una perspectiva de política de Estado que reconoce nudos y logros de administraciones anteriores. Pero no deja de plantear nuevas interrogantes y presentar algunas luces amarillas, en la medida en que se reincide en una lectura centralista y sectorial de una problemática que tiene múltiples causas, actores y fundamentalmente una insalvable expresión territorial. Por otra parte, y no es la primera vez, nuevamente se identifican brechas entre el discurso de las autoridades de gobierno en la cartera y la materialización efectiva de acciones y recursos.
En un acto importante, el 13 de mayo, el presidente Luis Lacalle Pou, secundado por la ministra de Vivienda, Irene Moreira, y otras múltiples autoridades, lanzaron la propuesta de atender la situación de 120 asentamientos irregulares, con un alcance del entorno de unos 15.000 hogares. En su discurso el primer mandatario habló de cumplir un “sueño personal” y de que se trataba de “una obra necesaria y justa”. Nadie se opondría a la imprescindible necesidad de enfocar este tema como urgente e importante, pero, más allá de la oportunidad, aparecen algunas incertidumbres en el camino atendiendo los recursos disponibles y las capacidades de implementación. Cabe subrayar que se proyectaba un presupuesto de 240 millones de dólares para el mencionado plan. El sustento de tamaña intervención queda corto con los fondos que serán extraídos del Instituto de Colonización, de acuerdo con lo informado a la Comisión de Vivienda del Parlamento en la reciente comparecencia de las autoridades.
Que el anuncio gubernamental sobre el Plan Avanzar, hace algo más de un par de meses, haya sido realizado ante los 19 intendentes y todo el gabinete de ministros, y que los proyectos hayan sido objeto de diálogo previamente con varias intendencias, aparecían como auspicioso y destacable. Sin embargo, la Rendición de Cuentas del gobierno presentada en el ámbito parlamentario no menciona ni especifica de dónde saldrían los recursos adicionales que el plan de vivienda y abordaje de asentamientos requiere. Por lo tanto, se reiteran algunos antecedentes en esta temática que también implicaron titulares y anuncios rimbombantes que luego poco prosperaron. Cabe recordar el planteo de la propia ministra Moreira, cuando allá por abril de 2020 declaraba: “Nos hemos marcado unas 50.000 viviendas. Es lo mismo que los asentamientos. Quiero combatir, quiero reducir el número de asentamientos”.1 Es evidente que la realidad social, económica y política actual disminuye los márgenes para expresar deseos o quedarse en el terreno de las promesas, con una pandemia que además ha profundizado grandes impactos y hace impostergable el abordaje de la problemática de los asentamientos irregulares.
En el ámbito parlamentario el Ministerio de Vivienda ha planteado en las últimas semanas que no está en condiciones de detallar cómo se financiará el fideicomiso para los asentamientos y ante consultas específicas, la ministra vuelve a relativizar cifras y alcances. Eso es preocupante, no sólo porque no permite dimensionar la problemática en forma acabada, sino porque además deja abiertas múltiples incertidumbres respecto de la materialización de recursos.
Otro elemento que repercute como antecedente negativo reciente es el intento de esta misma administración en la anterior Rendición de Cuentas (2021) de intentar descontar partidas establecidas en el artículo 214 de la Constitución a todas aquellas intendencias que omitieran “actuar a tiempo” ante eventuales ocupaciones de terrenos. El sustento de la propuesta era que esa “negligencia territorial” de un gobierno departamental luego suponía altos costos para el Estado. Aquel planteo desconocía el origen de un problema integral que precisamente se enmarcaba en la deficiente política pública nacional de vivienda durante décadas.
Los recientes anuncios del Plan Avanzar y el fideicomiso para asentamientos aún indican que corresponde abrir un compás de espera, aguardando que la construcción de estas soluciones marque un cambio de perspectiva (que, por ejemplo, privilegie la oportunidad de compartir responsabilidades y articular capacidades con los gobiernos subnacionales). Más aún, si el enfoque de relaciones intergubernamentales o multinivel hubiera primado sobre las soluciones centralistas y sectorialistas planteadas en forma reiterada para problemas como el de la vivienda en las últimas décadas, tal vez el partido que hay que jugar hoy no arrancara tantos goles abajo. Pero a la complejidad histórica vinculada a la coordinación y la articulación ahora se agrega la incertidumbre en relación con la capacidad efectiva de impulsar el nuevo plan de abordaje de una temática crítica, que no es nueva, pero que requiere respuestas enfáticas y contundentes. Sin embargo, la ausencia de información clara en relación con la disponibilidad de recursos vuelve a instalar dudas y desconfianzas de terminar nuevamente envueltos en nubes de anuncios que luego no prosperan.
En la mayoría de los casos, las políticas públicas sectoriales en esta materia en el país partieron del centro y “aterrizaron” luego, con la virtud relativa de incluir y paliar necesidades en algunos sectores postergados. Entonces, si bien hubo una mitigación de riesgos y mejora parcial en la calidad de vida de personas y comunidades, se desconocieron muchas fortalezas y oportunidades de los territorios.
La Rendición de Cuentas del gobierno presentada en el ámbito parlamentario no menciona ni especifica de dónde saldrían los recursos adicionales que el plan de vivienda y abordaje de asentamientos requiere.
Ojalá parte del “sueño cumplido” al que Lacalle Pou refería en su discurso del lanzamiento del Plan Avanzar de mayo comience por clarificar las fuentes de financiamiento y la disponibilidad de los recursos, y también suponga un cambio de enfoque en un Poder Ejecutivo que hasta el momento ha exhibido un marcado perfil centralista, vertical y sectorialista para la definición de recursos, medidas y políticas. De eso también sobran ejemplos cuando durante el manejo de la pandemia aparecía un presidente (a veces acompañado de algún ministro o ministra) en horario central de la televisión como el dueño de las decisiones. Pero es sabido que la realidad y la complejidad de la pandemia requirieron a miles de personas que dieron una lucha a brazo partido para mitigar los efectos en cada barrio y localidad. Esas personas en muchos casos respondían a los niveles subnacionales de gobierno, y también a otros entes, organismos y organizaciones comunitarias que fueron soporte para mitigar la emergencia y favorecer la resiliencia territorial.
Las últimas comparecencias del equipo del Ministerio de Vivienda en el ámbito parlamentario también dejan instalado un aspecto crítico, que es la viabilidad operativa para desplegar la ejecución. El propio subsecretario de la cartera, Tabaré Hackenbruch, planteó en comisión que “preocupa la capacidad de ejecución”. Los recursos presupuestales son importantes, pero no hacen magia sin articularse con las capacidades de los territorios. Otra certeza a reforzar es que la respuesta y el aporte a estos temas de los gobiernos subnacionales (intendencias y municipios) no nacen con el anuncio del Plan Avanzar, ni tampoco lo hicieron cuando debieron adaptarse a la propuesta de un plan de jornales solidarios, a un programa Accesos, entre otros ejemplos. La respuesta ha sido mucho más relevante, se jugó desde los comités de emergencia departamentales, desde los equipos sociales, muy presentes en departamentos como Canelones, San José, y el mismísimo Plan ABC montevideano. Todos esos recursos y capacidades ya han priorizado y vienen intentando dar respuesta a una enorme proporción de personas que habitan en asentamientos irregulares. Entonces, ojo con comerse la pastilla de que esto empieza ahora, o con caer en reinventar la rueda. Si precisamente hubo un acierto en la pieza discursiva del presidente del 13 de mayo fue que enmarcó este nuevo esfuerzo en una agenda que necesariamente implica respuestas de Estado y no de períodos de gobiernos. El problema es que no pasaron ni siquiera tres meses del rimbombante anuncio y el mismo gobierno trasmite que no sabe por ahora de dónde saldrán los recursos que lo harán viable.
Las capacidades (institucionales, humanas, económicas, tecnológicas, etcétera) deben ser articuladas con y en los territorios. Hace algunos meses escribíamos en relación con estos temas y alertábamos del riesgo de trasladar “la papa caliente” a las intendencias. Porque eso no es más que continuar centralizando las decisiones y descentralizando los problemas. Los mencionados gobiernos subnacionales en muchos casos han hecho bastante más de lo formalmente establecido, colaborando en forma decisiva con políticas de salud, educación, cultura, emergencia alimentaria, sanitaria, etcétera. Pensar un plan de intervención exitosa en asentamientos con integralidad implica de modo insalvable privilegiar la coordinación interinstitucional y el diálogo multinivel. Eso, a su vez, debe reflejarse en cosas que trascienden ampliamente el acceso a luz y agua: implica disponer de entornos seguros, consolidaciones barriales, médicos cercanos, centros educativos accesibles, equipos sociales acompañando en terreno las situaciones acuciantes, más muchos etcéteras.
Ojalá el reconocimiento del presidente Lacalle Pou a los esfuerzos de administraciones anteriores en relación con esta temática también trascienda lo discursivo y permita que Avanzar capitalice algo de aquellos procesos anteriores. Para empezar, es imperioso que se dispongan y articulen los recursos y las capacidades. Un elemento que debe ser calibrado en forma permanente es que la proliferación de los asentamientos tiene una preponderancia mucho mayor en el área metropolitana del país y esa tendencia, que además es regional y global, debe ser atendida. Por lo tanto, también sería deseable y esperable que la priorización de intervenciones y recursos mantenga y acompañe esa tendencia a nivel país. En eso no había sido feliz el recorte del gobierno nacional al Fondo Metropolitano, aspecto que también ha impactado sobre la gestión de múltiples procesos en curso en los departamentos involucrados. El actual proceso de discusión sobre el Fondo de Asimetrías en la órbita del Congreso de Intendentes también puede marcar sesgos en ese sentido.
No alcanza con intendencias y municipios implementadores de soluciones que salen “mágicamente” de la casa de gobierno o del edificio de un ministerio. Es el territorio el lugar donde convergen los diversos programas y las políticas, allí se requieren recursos y procesos articulados para avanzar integralmente.
El fideicomiso para asentamientos y el Plan Avanzar, más allá de lanzamientos y discursos, por ahora tienen todas las respuestas para dar. Será el tiempo el que confirmará o no si estamos ante el nacimiento de una nueva forma de edificar y enfocar la política pública o ante una nueva oportunidad perdida. Volviendo a las recientes declaraciones del subsecretario Hackenbruch en la Comisión de Vivienda del Senado: “Si no funciona, claramente hay algunos responsables, entre los que nos incluimos”. Entre las respuestas que el tiempo irá dando, nos enteraremos de si “el sueño cumplido”2 del presidente era anunciar un plan o hacerlo posible.
Martín Pardo es politólogo con especialización en desarrollo económico territorial, maestrando en desarrollo local y regional.