La actual coyuntura de las telecomunicaciones en Uruguay ofrece una oportunidad para revisar en la historia reciente aquellos proyectos alternativos al modelo de mercado que está desplegando el actual gobierno del presidente Luis Lacalle Pou. Para eso propongo rescatar una propuesta que no se llegó a implementar, pero que posee las bases y fundamentos de un modelo alternativo, nacional y soberano. Me refiero al plan Cardales original, una idea que surgió en 2008 y que contenía un proyecto de telecomunicaciones que colocaba al Estado en el centro, coordinando al mercado en función de los intereses nacionales.
La primera versión del plan fue presentada en 2008 por Gonzalo Perera en Antel bajo la denominación “Uruguay: primer país de la sociedad de la información” y, luego de algunos ajustes, se llegó al acrónimo Cardales (Convergencia para el Acceso a la Recreación y al Desarrollo de Alternativas Laborales y Emprendimientos Sustentables). El plan fue una respuesta a la aprobación por parte de la Unidad Reguladora de los Servicios de Comunicaciones (Ursec) de licencias B (transmisión de datos fijos) para operar con banda ancha vía cablemódem a dos cableoperadores que las habían solicitado. El hecho generó tensión en el sector, ya que las habilitaciones permitían a empresas privadas brindar servicios en un área donde dominaba plenamente Antel. Esto se producía en un ámbito en el que existía un histórico debate jurídico interpretativo acerca de si la banda ancha fija formaba parte del monopolio del ente, o este solamente se circunscribía a la telefonía fija.
El plan Cardales original surgió como una necesidad de reconfigurar y ordenar estratégicamente el área de las telecomunicaciones en Uruguay. La propuesta era una respuesta del Estado ante el movimiento del sector privado que pretendía que se liberalizara el mercado de transmisión de datos. La estrategia del plan jerarquizaba el protagonismo y la fortaleza del Estado, coordinando con el mercado una forma alternativa a la concepción liberal del capitalismo, ya que colocaba al mercado en una relación de subordinación respecto del Estado.
El plan, presentado al presidente Tabaré Vázquez, proponía llevar en cinco años el triple play (telefonía fija, televisión para abonados e internet) a todos los hogares uruguayos; de esta manera Antel se transformaba en el actor central de la conducción de las políticas convergentes. Esto implicaba que, por sus capacidades, infraestructura y presencia activa en el mercado, Antel iba a ejercer una centralidad estratégica en el proceso. De esta forma, los actores privados que adhirieran al plan quedaban de hecho subordinados a Antel, ya que al brindar el servicio de triple play lo harían circulando por la red física del ente público. Es importante señalar que para que el proyecto fuera viable era necesaria una ley de telecomunicaciones que regulara la nueva red física integrada, particularmente la propiedad de la fibra óptica.
Con ese marco, los agentes privados operarían usando su cableado para llegar a los hogares, pero quedaban integrados a la red de Antel. Eso implicaba dos cosas: a) que los agentes privados pudieran utilizar la red física de Antel y, por tanto, tener ventajas competitivas respecto de aquellos actores que no estuvieran integrados; y b) que las grandes carreteras o líneas de infraestructura quedaran en manos de Antel, generando un mercado en el que la competencia solamente se producía en las terminales o líneas finales más pequeñas. El sistema integrado de redes físicas posicionaba al ente público como controlador de las grandes carreteras, garantizando la soberanía nacional y permitiendo la competencia en los tramos que llegaban a los hogares. Esta nueva relación de intereses que proponía el plan colocaba al ente como claro controlador del nivel físico del proceso de convergencia, a la vez que generaba mercados competitivos en los últimos tramos de llegada. Los grandes “vasos” serían propiedad de Antel, mientras que la competencia se generaba en las pequeñas “venas”.
El plan Cardales original planteaba una articulación entre actores privados y públicos con un carácter obligatorio fundamental. Solamente quienes adhirieran al plan iban a obtener licencias del tipo B para brindar servicios de transmisión de datos al hogar; aquellos que no se integraran continuarían ofreciendo servicios para los cuales ya tenían licencias. Este carácter obligatorio llevaba a que los actores privados que no adhirieran al plan quedaran por fuera de la posibilidad de ofrecer servicios de triple play, lo que implicaba permanecer al margen del proceso de convergencia.
Luego de estudiar el plan original, el gobierno de Tabaré Vázquez le hizo modificaciones importantes. Bajo el Decreto 537/009, el presidente planteó un escenario diferente del propuesto originalmente. Ya no fue Antel sino el LATU el que asumió la gestión del plan; cambiaron además las condiciones para el sector privado ya que, de invertir un porcentaje de sus ganancias para universalizar la cobertura, se pasó a exigir una contrapartida en la que las empresas se responsabilizaran de llevar el servicio al quintil de menores recursos a un precio accesible. Asimismo, a las empresas que participaron se les concedió exoneraciones tributarias de hasta 100%.
Una de las modificaciones sustanciales que el decreto presidencial, presentado el 30 de noviembre de 2009, hizo al plan Cardales original fue la concesión a empresas privadas de licencias para vender servicios de transmisión de datos en un marco de infraestructuras físicas no integradas y sin una definición normativa clara. Eso significó que el entorno regulatorio y material permitía a los agentes privados vender el servicio de más de un play (incluyendo transmisión de datos al hogar al que querían acceder los cableoperadores) en un marco de competencia estricta en el que Antel solamente mantenía dentro de su monopolio el control de la telefonía fija y en el que el sentido y la materialidad de la red física del proceso de convergencia quedaban subordinados a la lógica del mercado. Una red física no integrada permitía a los agentes privados el despliegue de diversos cableados por el territorio, lo que generaba ineficiencia estratégica en la ingeniería del plan. De manera que la red no integrada que proponía el Cardales modificado ponía a Antel a competir con su infraestructura contra otras infraestructuras; incluso el propio plan dejaba las puertas abiertas para competir con infraestructuras transnacionales.
Este hecho generó reacciones en el mercado debido a que si bien las empresas telefónicas (Claro y Movistar) no tenían licencias para brindar servicios de transmisión de datos al hogar, sí tenían para transmisión de datos móviles. Permitirles el tendido de fibra óptica hubiera provocado que eventualmente la Ursec les otorgara licencias para brindar el servicio de banda ancha fija, generando un mercado en el que Antel hubiera competido abiertamente con las dos más poderosas transnacionales de la región. Tanto Claro y Movistar como los cableoperadores, entre ellos Clarín, son agentes interesados en brindar servicios de transmisión de datos al hogar. El plan Cardales original se dirigía específicamente a los cableoperadores nacionales para construir una red local integrada que permitiera enfrentar el avance de las empresas transnacionales. Es muy importante señalar que el plan original contenía una concepción que diferenciaba a los actores privados entre nacionales y transnacionales para generar un proyecto de articulación público-privado nacional.
La propuesta del Cardales modificado alteró la relación de poder, institucional y jurídico, entre los distintos agentes. La sustitución de Antel por el LATU implicó considerar al primero como una empresa de mercado en competencia y al segundo como el agente y garantía del gobierno para desarrollar el plan.
Es por esto que resulta significativa la confrontación entre el plan original y el modificado. El Cardales en su formulación original representó una respuesta ante la estrategia que llevó adelante el sector privado para abrir el mercado de banda ancha; su propuesta era posicionar al Estado en el centro del proceso con un rol activo y estratégico. Las modificaciones operadas en el Cardales original evidenciaron el repliegue del Estado para que el mercado y los actores privados llevaran adelante los fines previstos; el más importante de ellos: un paquete básico para los hogares más pobres.
Finalmente, luego de la controversia causada por el plan, en febrero de 2010 el presidente Tabaré Vázquez decidió detener el decreto del 30 de noviembre de 2009 por el cual había permitido que agentes privados brindaran el servicio de triple play. Las líneas a seguir en la materia quedaron para ser decididas en el segundo gobierno del Frente Amplio.
Durante la década de 2010, Uruguay lideró en América Latina el despliegue de la tecnología 4G y Antel hizo inversiones que la colocaron como dominante del mercado local de banda ancha móvil. Asimismo, en abril de 2019 Uruguay fue el primer país de la región en comenzar el despliegue de una red de 5G. En ese año, Antel presentaba la primera red 5G en acuerdo con Nokia, que fue pionera en América Latina, y comenzó a operar en la Barra de Maldonado y en Nueva Palmira (Colonia). Con ese proyecto se instalaron las primeras radiobases para el desarrollo de la tecnología más rápida en banda ancha móvil. La 5G requiere para su funcionamiento el tendido de fibra óptica autónomo. En 2019 ninguna de las empresas privadas podía competir con Antel, ya que no contaban con la fibra óptica necesaria para desplegar esta tecnología; por tanto, Antel estaba en una clara ventaja con sus competidores en el mercado de la banda ancha móvil.
Desde 2020, el gobierno del presidente Luis Lacalle Pou ha instalado sobre las telecomunicaciones una lógica de liberalización y competencia. Esto ocurre cuando estamos ante el advenimiento de la tecnología 5G en la región. Hacia 2023, la 5G se habrá convertido en una de las tecnologías más importantes en conectividad, ya que el ancho de banda puede llegar a velocidades 100 veces mayores que la 4G.
Antel compite con dos empresas transnacionales en el campo de la banda ancha móvil, desde 2002 con Movistar y desde 2004 con Claro. Hacia 2019, producto de la gran inversión realizada desde 2010, Antel superaba ampliamente a sus competidores en 4G y venía avanzando en el despliegue de la tecnología 5G. Sin embargo, con el cambio de gobierno el proceso de modernización y avance de Antel se detuvo. La estrategia de la actual administración consistió en frenar el desarrollo del 5G de la empresa pública, dejando el camino libre para que Movistar y Claro desarrollaran infraestructura y pudieran competir con Antel. También les otorgó tiempo para que estén preparadas antes de realizar la subasta de las frecuencias de 5G en 2023.
En el último año las transnacionales Claro, Movistar y Clarín han avanzado en los mercados uruguayos a partir de los beneficios otorgados por el actual gobierno a través de medidas que apuntan a liberalizar y hacer más competitivo el sector. Llegaremos a 2025 con un mercado en el que las empresas transnacionales estarán fortalecidas y mejor posicionadas que en 2019. Dependiendo del proyecto político que continúe, tal vez pueda ser un momento para revisar el sector de las telecomunicaciones en Uruguay. La raíz de una estrategia alternativa al modelo liberal la podemos encontrar en las bases del plan Cardales original y su fundamento de defender un proyecto de telecomunicaciones nacional y soberano.
Jaén Motta es politólogo