Hacia una nueva generación de políticas contra la desigualdad: empleo garantizado

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La pobreza en la última década en Uruguay ha mostrado cierta estabilidad, más allá del aumento experimentado recientemente. Más aún si se la compara con el gran descenso que se observó entre 2004 y 2014 (cuando bajó de 40% a 10%). Este estancamiento en el entorno del 8%-11% sugiere que queda un núcleo duro de pobreza que va a ser extremadamente difícil de disminuir sin cambios importantes en las políticas públicas.

Obviamente, uno de los principales mecanismos con los que cuentan los hogares para intentar salir de la pobreza es su inserción en el mercado laboral. La tasa de actividad de los varones que integran los hogares más pobres (el primer quintil de ingresos) es casi la misma a la de los varones de los hogares más ricos (del quinto quintil de ingresos). Esa similitud no se cumple para las mujeres debido a los problemas de acceso a un sistema de cuidados en el caso de quienes no pueden pagarlo. Pero en todo caso nos muestran que no hay una menor voluntad de trabajar de quienes integran los hogares más pobres. Sin embargo, una gran parte de quienes forman parte de estos hogares accede a empleos de muy mala calidad, en su mayoría informales (más del 70%) y con salarios muy bajos, insuficientes para sacarlos de la pobreza.

Para esta población se pueden diseñar instrumentos de capacitación que mejoren sus posibilidades de inserción laboral. Si bien, dado el punto de partida, no se debería esperar que estas medidas por sí solas hagan la diferencia, hacen falta otro tipo de políticas, que se complementen con las de capacitación, pero con el objetivo de ofrecer a corto plazo empleos que cumplan con requisitos mínimos de calidad.

Con este objetivo, una medida que se podría implementar es el empleo garantizado por el Estado (EGE). Esta propuesta implica que el Estado garantiza el acceso a un empleo público por tiempo indeterminado a cualquier persona que esté dispuesta a trabajar a cambio de un salario mínimo. El EGE es presentado como una medida que ayudaría a combatir el desempleo, así como también la precariedad laboral y el subempleo. En particular para los y las trabajadoras más vulnerables, con menores niveles de calificación. Podrían acceder a uno de estos puestos de trabajo no sólo las personas desocupadas, sino también aquellas que tengan un empleo informal, con muy baja remuneración, o uno muy inestable. Así como aquellas que tengan un empleo con una carga horaria insuficiente y quieran complementar sus ingresos.

Los empleos se ubicarían tanto en el sector público del gobierno nacional o departamental, como en organizaciones comunitarias o sin fines de lucro. También podrían ser empleos en empresas privadas a través de un subsidio del Estado. En las formulaciones más atractivas de esta propuesta los puestos de trabajos son definidos a partir de un proceso de consulta pública con las propias comunidades. El objetivo no es solo garantizar los medios económicos a las personas beneficiarias, sino también generar empleos dedicados a tareas consideradas socialmente útiles. Las tareas que suelen mencionarse como candidatas a realizarse en estos empleos son las de mantenimiento, construcción, cuidados o recuperación de ecosistemas. Asimismo, parte de la carga horaria se dedicaría a la capacitación de las personas, de modo de mejorar sus posibilidades de conseguir otro trabajo.

Esta propuesta ha sido defendida por algunas de las figuras recientes más célebres que han estudiado el problema de la desigualdad como Anthony Atkinson o Thomas Piketty. El EGE es visualizado como una de las herramientas que deberían implementar los estados modernos para paliar los efectos contraproducentes de los últimos cambios tecnológicos y sus impactos en la dinámica del mercado laboral.

Desde el punto de vista teórico el EGE sería, en primer lugar, un mecanismo para garantizar el derecho al acceso a los medios económicos mínimos a todas las personas. Además, en la medida que esos medios se obtienen a cambio del trabajo, también se conformaría en un mecanismo de reconocimiento social. Por otro lado, el EGE también tendría un efecto positivo para el resto de las personas que tienen otros empleos en empresas convencionales. Este efecto se explicaría por el hecho de que todas las personas podrían tener la seguridad de que, si llegaran a perder su actual empleo, en última instancia, siempre tendrían la posibilidad de recurrir al EGE. La potencial amenaza de despido, omnipresente en las relaciones laborales en las empresas convencionales, perdería intensidad, mejorando el poder de negociación a la hora de tener que acordar con sus empleadores sus salarios u otras condiciones laborales (ya sea que lo hagan individualmente o colectivamente a través de un sindicato).

Otro efecto positivo es que la existencia de un EGE llevaría a la destrucción de los empleos de muy mala calidad. Ningún trabajador o trabajadora aceptaría un trabajo informal por menos de un salario mínimo. Los empleadores que sólo puedan ofrecer este tipo de puestos de trabajo tendrían que cerrar y dedicarse a otra cosa. Con la ventaja de que no tendríamos que preocuparnos por la pérdida de estos empleos, ya que se tendría asegurado un empleo de mejor calidad a través del EGE.

Otra de las ventajas que se han mencionado del EGE es que esta política tendría mayor aceptación pública en una sociedad muy influida por la llamada ética del trabajo. Este no es un dato menor si consideramos que en la última década diversas mediciones de opinión pública muestran que han perdido apoyo otras políticas que garanticen medios económicos a las personas como lo son las transferencias de dinero.

En Uruguay la política más parecida que se ha aplicado son los programas Trabajo por Uruguay (2005-2007), Uruguay Trabaja (2008-2019) o, más recientemente, Jornales Solidarios. Sin embargo, estos programas perseguían otros objetivos y estaban mucho más acotados, tanto en la población cubierta como en la duración del programa. Estos empleos públicos de 30 horas semanales tuvieron una duración de entre ocho y diez meses y los cupos totales no superaron los 15.000 empleos (la edición 2023 de Jornales Solidarios tuvo 9.000 cupos). Una evaluación reciente del programa Uruguay Trabaja encontró que este aumentó 40% la probabilidad de que la persona beneficiaria tenga un trabajo formal entre dos y tres años después de la finalización de la intervención.¹

Es innegable que la implementación práctica de un EGE en Uruguay tendría algunos desafíos. El primero es que es difícil saber de antemano la población que se postularía. La segunda, y más relevante, es el desafío que implicaría generar un número importante de puestos de trabajo en tareas útiles. Sin lugar a dudas, no se podrían generar en plazos muy cortos y, además, se necesitaría establecer una estructura administrativa con el objetivo de ir relevando las necesidades de tareas a realizar en todo el país y la asignación de personas beneficiarias del EGE a esas tareas.

Es por esto que la implementación del EGE en Uruguay debería realizarse de manera gradual, tomando como punto de partida los programas ya existentes del estilo de Uruguay Trabaja y ampliando paulatinamente la población cubierta y la duración del programa. Por ejemplo, se puede comenzar con 30.000 personas. De esta manera se podrían evaluar sobre la marcha los impactos de esta política, así como los problemas prácticos que han de resolverse a medida que el programa se expande.

Un programa como el EGE se hace necesario para un sector de la población que no es esperable que logre salir de la pobreza por sí mismo a través de su inserción en el mercado de trabajo. Al menos no en plazos razonables. Son necesarios instrumentos de capacitación y políticas que lleven a elevar los años de estudio de los hogares más pobres. Pero aun siendo exitosas, este tipo de medidas tendrían efecto en el mediano y largo plazo. Hacen falta medidas que den respuesta en el corto plazo y que permitan a miles de trabajadores y trabajadoras terminar con una inserción laboral caracterizada por empleos precarios, informales e inestables y de muy bajos salarios. El mercado por sí solo jamás lo va a resolver y el EGE tiene el potencial de ser una solución a gran parte de estos problemas.

Andrés Dean es integrante de la Dirección Nacional del Ir, El Abrazo, Frente Amplio. Este artículo forma parte de una serie que busca reflexionar sobre la desigualdad en Uruguay y proponer mecanismos para reducirla. Una versión anterior fue publicada en Razones y Personas.