El 16 de diciembre de 2021 se concretó el veto del presidente Luis Lacalle Pou a la ley forestal tramitada durante un año y medio en el Parlamento nacional y finalmente aprobada por una clara mayoría en ambas cámaras legislativas.
En estos cuatro años, la expansión territorial del modelo forestal marcadamente celulósico –apalancado por la alta disponibilidad de capital financiero– continuó sin respetar las orientaciones iniciales de 1987 que definieron los terrenos forestales como aquellos que “por sus condiciones de suelo, aptitud, clima, ubicación y demás características, sean inadecuados para cualquier otra explotación o destino de carácter permanente y provechoso” (artículo 5 de la Ley 15.939). En aquella definición de terrenos forestales pesó el “uso actual del suelo” en aquel momento del proceso económico, social y tecnológico del país.
Pocos días antes del veto, el Poder Ejecutivo aprobó un decreto cuyas disposiciones iban en dirección contraria a las establecidas en la Ley Forestal de 1987 y a las contenidas en la propia ley vetada. Se “abrió la canilla” y se ampliaron las áreas para forestar más allá de las “áreas de prioridad forestal”, desconociendo leyes nacionales y departamentales de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible que limitan la forestación a las mismas áreas que definió la ley vetada.
Hace poco más de un mes, la Sociedad de Productores Forestales (SPF) volvió a colocar la expansión del modelo forestal en la agenda pública al presentar la forestación como la actividad más regulada del país, sin referir en ningún momento que es una de las actividades económicas más beneficiadas con exoneraciones y prebendas, tanto en su fase primaria como industrial. Ninguna otra actividad del sector primario ha tenido tantos beneficios y privilegios en la historia productiva del país.
Cómo surgió y se procesó el proyecto de ley forestal vetado
La iniciativa legislativa correspondió al diputado de Cabildo Abierto por Tacuarembó, Rafael Menéndez, quien presentó –en mayo de 2020– un texto de proyecto de ley en la Comisión de Ganadería de la cámara, que fue considerado en múltiples reuniones de dicha comisión, donde dieron su opinión la SPF, el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), el Ministerio de Ambiente (MA) y otros.
Fue en aquel momento que desde el Frente Amplio (FA), por intermedio de los compañeros diputados de la Comisión de Ganadería, se hicieron los primeros aportes que se plasmaron en una nueva redacción del proyecto de ley. Eso permitió un mejoramiento del texto inicial manteniendo en su totalidad el objetivo original de “ordenar la localización” de la actividad forestal a la vez de ampliar los “permisos ambientales” a todas las plantaciones forestales.
Los principales fundamentos de los aportes del FA estaban sustentados en múltiples actuaciones de los 15 años de gobierno y particularmente en las disposiciones de la Ley de Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (OTyDS), así como en múltiples directrices departamentales (leyes en su jurisdicción) que eran claras en ubicar legalmente a las nuevas plantaciones en “suelos de prioridad forestal”, coincidiendo con la propuesta original del diputado Rafael Menéndez. Como se recordará, en diciembre de 2020 el plenario de la Cámara de Diputados aprobó el proyecto de ley, que pasó a estudio del Senado.
Durante todo 2021 hubo un intenso debate público que enfrentó posiciones sobre el proyecto aprobado en Diputados. En ese contexto, desde diversos espacios del FA se promovieron y desarrollaron múltiples actividades para analizar los contenidos y alcances del proyecto que estaba siendo tratado en el Senado.
También en el marco de la elaboración programática del FA el proyecto en discusión parlamentaria tuvo (durante 2021) amplios espacios de intercambio y elaboración. En el ámbito de la Comisión Nacional de Programa (CPN), varias unidades temáticas (UT) promovieron instancias de intercambio documentado de posiciones y opiniones. También se realizaron otras jornadas en las que se extendió el intercambio abierto a productores y organizaciones sociales de todo el país.
Es de público conocimiento la dura batalla que dieron nuestros parlamentarios en las comisiones y en los plenarios junto con los integrantes de Cabildo Abierto. Finalmente, se logró la sanción de la ley que el presidente de entonces vetó sin argumentos, desconociendo leyes nacionales y departamentales vigentes y aplicables en aquel momento.
Entonces, el MA –creado para jerarquizar la política ambiental– jugó un lamentable papel al sacar días antes de la aprobación de la ley vetada un decreto con disposiciones contrarias a lo dispuesto en el proyecto. Se habilitaban las plantaciones en nuevas localizaciones que quedaban sujetas a estudios de los propios privados interesados y no a definiciones adoptadas por el Estado. A partir de entonces primó como regla la incertidumbre colectiva que sólo benefició los intereses particulares.
Los años posteriores al veto
Como es de público conocimiento, las masas forestales de eucaliptos continuaron su expansión al ritmo y la velocidad de los intereses del capital y a expensas de intereses colectivos que defienden y promueven un modelo de forestación sustentable que ponga límite al “modelo celulósico”, que continuó avanzando a expensas de nuestros recursos naturales y de nuestros pequeños productores acorralados por los macizos forestales.
No caben dudas sobre la necesidad de volver a impulsar los contenidos centrales de aquella ley forestal vetada hace cuatro años, con los necesarios ajustes que atiendan a los tiempos que corren.
Ante esa situación, desde los ámbitos de la construcción programática del FA, UT-CNP, comités, coordinadoras, departamentales y otras se logró alcanzar definiciones sobre aspectos clave relacionados con el modelo forestal dominante, que resultaron claramente concordantes con las disposiciones de la ley forestal vetada.
Las Bases Programáticas aprobadas por el Congreso del FA terminaron ratificando y desarrollando los fundamentos y definiciones establecidos en el proyecto de ley vetado. Se reafirma así la validez de las argumentaciones que justificaron el contenido de aquella ley. Para eso vale revisar los muy documentados y claros fundamentos que nuestros senadores utilizaron en defensa del proyecto de ley, que tenían un fuerte contexto y sustento en las actuaciones promovidas por el FA en sus 15 años de gobierno, en particular en las disposiciones de las leyes y directrices de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible, nacional y departamentales.
Las definiciones programáticas del FA
Los contenidos de las Bases Programáticas reafirmaron los argumentos centrales que justificaron la promoción y aprobación de la ley forestal vetada en diciembre de 2021.
Las medidas y “acciones prioritarias” definidas para avanzar en la transformación del modelo productivo en clave de transición ecológica justa se van planteando y definiendo en los contenidos de los siete ejes integradores que estructuran las Bases Programáticas. Tales definiciones encuentran un espacio y un momento de “síntesis-integradora” en el eje 6, que avanza sobre “Un país integrado”, que rescata y valora “la riqueza de la diversidad territorial”.
De modo explícito se propone transitar hacia “un nuevo proyecto territorial para el desarrollo del país. Concebir y prefigurar un nuevo proyecto territorial de largo aliento, que se proponga superar y transformar críticamente el modelo de territorio heredado, aun con fuertes inercias coloniales, es un gran desafío. Un marcado centralismo apoyado en un trazado de carreteras y vías de tren que lo favorecía fundamenta los profundos desequilibrios entre el norte y el sur del río Negro; una ocupación perimetral del territorio con ciudades con mayor tamaño poblacional; el preocupante vaciamiento sostenido de sus áreas centrales y una expansión de su área metropolitana. Características estas, entre otras, que definen al modelo puerto-pradera-frontera, que matrizó durante más de dos siglos nuestro desarrollo como país independiente. En definitiva, un modelo territorial construido en relación dialéctica con el modelo de desarrollo productivo, caracterizado por una impronta extractivista, concentradora y primarizante de la economía real” (página 86).
En consecuencia, se asume que las restricciones estructurales que como sociedad debemos superar –junto con las grandes mayorías– refieren, entre otras, a las disfunciones y procesos preocupantes que caracterizan al “modelo territorial actual y heredado”, a cuya transformación crítica y de largo aliento deben concurrir todas las políticas públicas.
Resolver y superar las disfunciones de la actual realidad implicará necesariamente desarrollar nuevas políticas públicas que respondan a los objetivos que se expresan en las 12 acciones prioritarias, que se definen hacia la construcción del “nuevo proyecto territorial” (páginas 98-100). Se potencia, por tanto, un nuevo proyecto integral de territorio que se irá construyendo mediante la implementación de políticas públicas e instrumentos de ordenamiento ambiental del territorio.
En este mismo contexto programático se inscriben las definiciones sobre política pública forestal contenidas en los aportes de la UT de agroindustria-CNP, que establece la necesidad de iniciar una inmediata “revisión de la política pública forestal (la Ley forestal 15.939 en 2027 cumplirá 40 años de promulgada) en clave de ordenamiento territorial para el desarrollo sostenible, acorde a la nueva realidad productiva, ambiental, socioeconómica e institucional y garantizando la más amplia participación de todos los actores e instituciones, públicos, privados y sociales”, así como “promover un desarrollo del complejo forestal integral y sostenible, que armonice, articule e integre todas las disposiciones ambientales, territoriales, productivas y socioeconómicas que rigen en estas materias del ámbito nacional y subnacional, con especial atención a lo regional” (página 12).
Finalmente, asumimos que luego de haber alcanzado –de forma muy destacable– la aprobación de la reciente Ley de Presupuesto, se debería iniciar la revisión de la política púbica convocando a la más amplia participación de actores sociales, institucionales, académicos, productores, trabajadores y adoptando de forma cautelar algunas definiciones que se mantendrán hasta tanto no se apruebe la nueva política pública forestal. En particular, se dispondrá cautelarmente “limitar la forestación a suelos de prioridad forestal”, tal como lo establecen las Bases Programáticas (página 17), en concordancia con las definiciones de la Ley Nacional 19.525 (OTyDS).
Ahora, sabremos cumplir
No caben dudas sobre la necesidad de volver a impulsar los contenidos centrales de aquella ley vetada hace cuatro años, con los necesarios ajustes que atiendan a los tiempos que corren, pero que encuentran sus fundamentos en lo aprobado en el Congreso del FA que acordó sus Bases Programáticas para el período 2025-2030.
Héctor Arbiza, Alejandro Borche, Manuel Chabalgoity, Eduardo Cotto, Eduardo Dilandro, Dardo Esponda, Gustavo Guarino y Rogelio Modernel son integrantes del Colectivo de Agrónomos Frenteamplistas Heterocigotas Aa.