Un nuevo modelo de administración tributaria en clave de agencia compartida

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Los impuestos dan cuenta de la civilidad de una sociedad, como sostiene el ministro de Economía y Finanzas, Gabriel Oddone. No son solo un instrumento clave para afrontar los gastos públicos, son un índice de la fortaleza de una democracia. Si bien la legislación en materia de impuestos es una condición necesaria para financiar las políticas públicas de un gobierno, no es una condición suficiente. La recaudación de esos impuestos a través del aporte voluntario de la ciudadanía es un asunto de primera relevancia. En la concepción contemporánea, una agencia tributaria se asienta en la tesis de facilitar dicha recaudación. El paradigma no es de confrontación con el contribuyente, sino de colaboración recíproca.

La Dirección General Impositiva (DGI), encargada de recaudar la mayoría de los impuestos del país, está abocada a implementar un nuevo modelo de gestión de cumplimiento tributario (MGCT) que se enfoca en una visión integral de los ciudadanos en su calidad de contribuyentes y procura llevar a la práctica un modelo de agencia tributaria proactiva, confiable y transparente, cuyo ADN no sea reprimir el incumplimiento, sino evitarlo, lo que no significa que no se combata el fraude fiscal.

En 2003, con la unanimidad de los partidos políticos, se sancionó la Ley 17.706 que estableció un sistema de incompatibilidad y de exclusividad de los funcionarios de la DGI. La relevancia de esta ley (que puede haber pasado inadvertida para la mayoría de la ciudadanía) fue el comienzo de la consolidación de una política de Estado y un hito clave para la democracia en nuestro país. Que todos sus funcionarios tengan incompatibilidad y exclusividad los dota de un estatus de imparcialidad y neutralidad neurálgico para la transparencia y la confianza que genera el organismo en la ciudadanía.

No se trató de una revolución normativa de impacto general, ni mucho menos, pero devino en una herramienta de suma importancia para implementar la reforma tributaria en 2007 (Ley 18.083), y sigue siéndolo hoy para obtener la mayoría de los ingresos que el país necesita para afrontar sus necesidades públicas, con una muy buena oportunidad de mejora en materia de eficiencia tributaria, en la capacidad de aumentar la recaudación, haciendo al sistema, en los hechos, más justo y equitativo.

Para lo anterior es necesario afianzarse en determinada concepción filosófica del individuo como sujeto libre, lo que no significa entenderlo sin obligaciones. Las teorías éticas más relevantes señalan que es necesario encontrar una comunión entre la motivación de las personas y lo que deben hacer. Donde el mundo de la realidad (motivación) y de lo normativo (deber) tienen un espacio de comunión. Esto significa entender que las personas nos sentimos motivadas a cumplir con nuestras obligaciones.

Para una concepción moral de tipo constructivista, los deberes que tenemos dependen de nuestra identidad como agentes, no se imponen por la fuerza y no son externos a nosotros. Dependen de aquello que valoramos y que nos da razones para actuar¹ y son una forma de autogobierno y de voluntad propia.² Ninguna ley o sistema puede sostenerse en el tiempo si se aplica de una forma exclusivamente coactiva.

En tanto agentes y seres racionales, concebimos los deberes como autoimpuestos, es decir, pensamos que para que nuestra voluntad sea libre, somos nuestros propios legisladores. Esta idea subyace tras el concepto normativo de democracia, donde elegimos libremente a quienes nos representan y entendemos que cuando legislan es como si nosotros lo hiciésemos. Esa es la única forma en que, en tanto sujetos libres, podemos aceptar las leyes imperativas, capturándolas como las leyes que nosotros nos dimos a nosotros mismos. No podemos entenderlas como ajenas y, al mismo tiempo, seguir concibiéndonos en libertad. Lo anterior es compatible con discrepar con los legisladores por quienes votamos o, incluso, si no lo hicimos por ninguno.

El sistema tributario uruguayo no es una excepción a esta concepción porque parte de la autodeclaración de impuestos. Esto significa que son las personas las que, voluntariamente, dicen cuánto deben pagar de impuestos y lo declaran, aun cuando muchas personas estén exentas de declarar impuestos o estén sujetas a retenciones. El sistema funciona de esta forma (Artículo 61 del Código Tributario uruguayo). No es la Administración Tributaria la que dice cuánto deben pagar; que lo haga resulta algo totalmente excepcional, no solo en lo cuantitativo, sino en lo conceptual.

Lo anterior no significa que en nuestra conducta antropológica no esté presente la motivación de eludir o postergar deberes, pero también es cierto que no podemos concebir la vida sin deberes y que son también una importante motivación: desde programar la alarma en el despertador, preparar la comida de nuestros hijos, acompañar al médico a nuestros padres, tener (aunque sea) un mínimo de involucramiento ciudadano, ir a nuestros trabajos, etcétera. No concebimos esa vida como la de alguien más: la entendemos como propia. Aunque anhelemos más tiempo libre, más disponibilidad económica, los roles que ocupamos los consideramos formando parte de nuestra identidad: madre, hija, amiga, trabajadora, ciudadana, contribuyente, vecina. Valoramos estos roles porque los consideramos describiéndonos a nosotros mismos y no podríamos concebirnos sin ellos. Las obligaciones forman parte de nuestra vida cotidiana y es inimaginable un mundo donde no existan. Pero no estamos dispuestos a entenderlas como impuestas por alguien más que no seamos nosotros mismos, aunque algún día tengamos ganas de dormir un rato más o tengamos que asumir algunas obligaciones como instrumentales a un fin mayor (obtener una remuneración para criar a salvo a nuestros hijos).

Así como las necesidades antropológicas nos motivan a actuar (beber un vaso de agua para calmar la sed), nos motivan también a cumplir con nuestros deberes (proveer alimento y abrigo a nuestras crías). Tenemos obligaciones porque valoramos: a nuestros hijos, a nuestros padres, amigos, parejas, a nosotros mismos. La dimensión valorativa, como las obligaciones, es parte del mundo normativo. El valor viene asociado a la existencia de una brecha normativa entre el mundo como es y como quisiéramos que fuera (deber) y a la irreductibilidad de la pérdida.³

Una administración tributaria tiene como principal objetivo reconocer la identidad práctica de los contribuyentes en tanto ciudadanos que contribuyen. En sus acciones debe motivar la confianza de las personas de una forma racional, haciendo visible por qué el pago de los impuestos se conecta de una manera directa con los valores que en tanto ciudadanos ya tenemos. No puede presentarse como algo externo o coactivo porque no lo es.

Formamos parte de un mundo social que hace que tengamos necesidades que enfrentamos de forma compartida. Los seres humanos vivimos en comunidad porque somos vulnerables a las pérdidas. La pérdida es intrínseca a nuestra condición de valuadores. Valoramos a nuestra familia, a nuestros amigos, a nuestros compañeros de trabajo, etcétera. El simple hecho de valorar ya nos hace capaces de experimentar pérdidas, no importa el contenido de lo que valoremos. Es un problema universal y formal que tenemos todas las criaturas finitas y vulnerables, frente a un cosmos al que no le importa para nada cómo nos vaya.

Aunque no estemos en este momento en una situación de especial vulnerabilidad, no seamos niños, ancianos o mujeres embarazadas, en el futuro es altamente probable que lo estemos porque, en la mejor de las hipótesis, vamos a ser ancianos algún día, y porque tampoco sabemos cuándo vamos a necesitar la ayuda de nuestros pares.

Desde esta concepción del sujeto como racional y autointeresado, los impuestos pueden verse no solo como algo que le permite usar bienes públicos (calles, caminos, carreteras, plazas públicas, escuelas, hospitales, etc.), sino como un seguro que contribuye a amortizar sus propias pérdidas y las del resto de los individuos con quienes comparte su agencia.

En este sentido, los impuestos pueden ser concebidos como un bien en sí mismo, en la medida en que el sistema sea transparente, no esté corrompido y se rindan cuenta de cómo se utilizan. En Uruguay la imagen de la DGI como administración tributaria ajena a problemas de corrupción es altamente positiva y eso es, en buena medida, fruto de una política de estado (no de gobierno) que contribuye a fortalecer la democracia.

En este sentido, están dadas las condiciones para que, en tanto ciudadanos, nos apropiemos de los organismos públicos recaudadores, como nuestros, como ya existe, en muchos uruguayos, esa idea de pertenencia de las empresas públicas que se refleja en sus logos.

Es difícil encontrar un uruguayo que argumente en contra del Impuesto de Primaria. El explícito destino del impuesto y su cercanía con un fin tan loable hacen que sea fácilmente apreciable la necesidad de pagarlo. Quizás es más difícil estar al tanto de que, desde hace décadas, 7 puntos porcentuales de lo recaudado por el IVA básico está destinado a pagar jubilaciones y pensiones o asistencias extraordinarias del BPS para familias en estado de necesidad (artículo 9 de la Ley Número 16.697). Esta información no fluye como sería necesario.

Una administración tributaria más transparente en su información puede contribuir a que los ciudadanos nos apropiemos de los impuestos y nos conectemos con ese sentido de civilidad y ciudadanía que nos haga reafirmar nuestra identidad.

Serrana Delgado Manteiga es abogada y docente de Teoría del Derecho y de la Maestría en Tributaria de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración (FCEA), Universidad de la República. Magíster en Derecho y Técnica Tributaria, licenciada en Filosofía, magíster en Filosofía Contemporánea y doctoranda en Filosofía. Es encargada del Departamento Jurídico de la DGI. Las opiniones vertidas en el presente artículo no representan a las de ninguna institución.