La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH) cumple diez años desde su puesta de funcionamiento y en setiembre culmina la gestión del actual Consejo Directivo. Ante una nueva elección de autoridades y con balance crítico de lo que ha sido el accionar de la institución, el oficialismo planteó la necesidad de impulsar una serie de reformas a la ley que la creó en 2008.
La posibilidad de crear una figura de ombudsman o defensor del pueblo fue un largo anhelo de legisladores de distintas tiendas políticas y, de hecho, se elaboraron diversas iniciativas con este propósito, como la de Hugo Batalla (Partido por el Gobierno del Pueblo, Nuevo Espacio) o la de Matilde Rodríguez Larreta (Partido Nacional, PN). En 2005, con el apoyo de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), se conformó un grupo para elaborar un anteproyecto, integrado por representantes de todos los partidos, la Suprema Corte de Justicia y la cancillería.
El abogado Óscar López Goldaracena, que fue designado coordinador de aquel grupo por la ONU y el encargado de elaborar el anteproyecto de ley, contó a la diaria que fue una iniciativa de la entonces subsecretaria de Relaciones Exteriores, Belela Herrera, quien en su primera misión ante la ONU, en las oficinas de Ginebra, anunció que Uruguay se iba a aggiornar en materia internacional de derechos humanos y, en ese marco, crearía una institución de este tipo, de acuerdo a lo que determinan los Principios de París, adoptados por la Asamblea General de la ONU en 1992.
Las instituciones creadas con este propósito tienen como rol principal controlar que el Estado cumpla con las normas en materia de derechos humanos. “Prácticamente todos los países del mundo tienen instituciones de derechos humanos con diferentes nombres. Uruguay era el único que no tenía una. Era un compromiso con Naciones Unidas de ponerse al día”, dijo López Goldaracena.
El grupo se reunía dos veces por semana y, tras un año de trabajo, presentó su anteproyecto al Parlamento. Uno de los aspectos que tuvieron mayor discusión fue cómo darle independencia a la institución sin reformar la Constitución. La fórmula que se encontró fue anclar el organismo al Poder Legislativo, tomando como experiencia la figura del comisionado parlamentario para las cárceles.
Con independencia de ese anclaje, la ley establece que la INDDHH “no se hallará sujeta a jerarquía y tendrá un funcionamiento autónomo, no pudiendo recibir instrucciones ni órdenes de ninguna autoridad”.
“La importancia de los fallos de la INDDHH es el poder disuasivo que tienen, mediante su amplia divulgación y conocimiento por parte de la población. La palabra de la institución de derechos humanos o defensor del pueblo tiene que ser sumamente respetada porque son expertos independientes, y eso fue lo que se buscó”, contó López Goldaracena.
Los posibles cambios
Ante la necesidad de elegir a los nuevos integrantes del Consejo Directivo en setiembre, la vicepresidenta Beatriz Argimón sostuvo en una rueda de prensa, semanas atrás, que es un buen momento para “hacer un balance” sobre la INDDHH: “En qué contribuyó, en qué no y qué aspectos hay que mejorar”.
En ese marco, Argimón se reunió con el actual presidente del organismo, Juan Faroppa, y le manifestó su intención de promover reformas a la Ley 18.446, que creó la institución. También le transmitió su sorpresa ante la forma en la que se dio a conocer a principios de marzo un informe del organismo, en el que se pidió una “urgente investigación” del Poder Ejecutivo sobre los casos de abuso policial denunciados por la Asociación de Defensores Públicos el año pasado. Argimón y otros dirigentes oficialistas opinaron que esto era un intento de incidir en la campaña por el referéndum sobre 135 artículos de la ley de urgente consideración (LUC).
El senador nacionalista Jorge Gandini adelantó a la diaria que se creará una comisión para analizar una reforma de la institución, y este miércoles se comenzará a intercambiar en la reunión de bancada del PN sobre las eventuales modificaciones. Aunque todavía no entraron en el “fondo” del asunto, Gandini sostuvo que se analizará lo que refiere al mecanismo previsto para la presentación de candidaturas a dirigir la INDDHH y a sus competencias.
Para la elección de los integrantes del Consejo Directivo –que es un colegiado de cinco miembros–, la Asamblea General crea una comisión especial, formada por integrantes de todos los partidos con representación parlamentaria. Esa comisión recibe las postulaciones, presentadas por las organizaciones sociales vinculadas a la temática, y luego elabora una nómina que se eleva a la Asamblea General para su votación.
Los miembros del Consejo Directivo son elegidos en principio por dos tercios del total de componentes de la Asamblea General. Si no se alcanza esa mayoría especial para cubrir todos los cargos en dos votaciones sucesivas, el proceso comienza de nuevo y basta con la mayoría absoluta del total de componentes. Esto fue lo que sucedió en la elección el primer Consejo Directivo de la institución: los cuatro directores propuestos habían sido votados por mayoría especial, salvo la exfiscal Mirtha Guianze, por lo que fueron necesarias tres sesiones. En la última votación del Consejo Directivo, en 2017, hubo acuerdo político, por lo que fueron votados en una primera instancia.
López Goldaracena contó que en el anteproyecto de ley se buscó que la designación del Consejo Directivo no coincidiera con los tiempos electorales y que la posibilidad de elección por mayoría absoluta evitara un bloqueo del proceso de creación de la INDDHH. “Se reflejaron todos los Principios de París y Uruguay fue felicitado, porque la parte legal y reglamentaria es modelo”, dijo el excoordinador designado por la ONU.
Preocupaciones
Los involucrados en el proceso de creación de la INDDHH ven con preocupación los anuncios del oficialismo sobre una reforma, en particular a raíz de las declaraciones de algunos dirigentes. Desde el PN se ha calificado a la institución de “club político”, una expresión que usó Jorge Larrañaga cuando era ministro del Interior y que hace algunas semanas retomó su sucesor, Luis Alberto Heber. En Cabildo Abierto consideran que la institución ha “cumplido una función sesgada” y no tendría que existir.
“El poder político no quiere ser controlado en materia de derechos humanos”, sentenció López Goldaracena, y agregó: “Si fuera por ellos, lo mejor sería que no existiera, porque permanentemente les está marcando lo que está bien y lo que está mal en materia de derechos humanos. Cuando hay propuestas de reforma y ataques a la INDDHH tendría que haber un rechazo de plano por parte de la ciudadanía. Este marco legal fue establecido de común acuerdo entre todos los partidos y, le guste o no le guste al poder político, es el organismo que está controlando en materia de derechos humanos las políticas de la administración”.
Para López Goldaracena, uno de los riesgos que podría enfrentar la institución es que se modifiquen sus competencias, y en particular su facultad de investigar, ya que sin esta “no se puede hablar de una institución de derechos humanos, pierde sentido”.
Entre las competencias de la INDDHH están las de “investigar presuntas violaciones a los derechos humanos, a petición de parte o de oficio”; “proponer a las autoridades competentes la adopción de las medidas que considere pertinentes para poner fin a la violación de derechos humanos que haya constatado”; y emitir opiniones o recomendaciones sobre proyectos de ley relacionados con los derechos humanos.
La exsenadora frenteamplista Margarita Percovich, una de las impulsoras en el ámbito parlamentario de la creación de la INDDHH, teme que le “recorten la relativa autonomía que tiene” y que limiten su capacidad de acción. Percovich apuntó que si se estudian las sucesivas resoluciones del Consejo Directivo “te das cuenta de que ha sido muy objetiva con relación a todas las administraciones que ha cubierto. Les ha caído cuando les ha tenido que caer”.
A diferencia de López Goldaracena, la exsenadora no ve el riesgo de que se modifiquen las actuales competencias, porque son “un marco general para todas las instituciones de derechos humanos en el mundo”. “Ojalá tuviera otro rol [con decisiones imperativas], pero ¿qué acuerdo político puede haber sobre eso? Ni siquiera la izquierda lo va a impulsar. Fijate la cantidad de recomendaciones que le hicieron al Ministerio del Interior cuando estaba [Eduardo] Bonomi, por los abusos policiales. Nadie quiere que lo critiquen cuando está en el ejercicio del poder”, opinó.
El apoyo unánime
La INDDHH fue creada con el apoyo de todos los partidos en 2008, dos años después de que se presentara el proyecto de ley, y recién en 2012 el Parlamento eligió a sus primeras autoridades para que comenzara a funcionar. Durante la votación, la entonces diputada Argimón dijo que se trataba de una señal política “no menor”: “No es menor porque cuenta con el apoyo de todos los partidos políticos, y en términos de construcción de sociedad, con códigos de derechos humanos, esta es la mejor señal que hoy podemos dejar a las nuevas generaciones y a esa construcción moderna de sociedad a la que por lo menos, en lo personal, apunto”.
“Nosotros, los legisladores, hicimos un exhaustivo proyecto de ley para que, en lo posible –como todavía se trata de una suerte de novedad institucional dentro de la realidad parlamentaria, del Poder Legislativo–, tuviera, diría, hasta exegéticamente trabajado todo lo relativo a sus competencias, a la forma de presentar las denuncias, a lo que significan sus decisiones y recomendaciones, pero sobre todo a lo que significa cuidar ese justo equilibrio para no invadir competencias de los poderes del Estado”, manifestó la actual vicepresidenta.
El diputado Iván Posada, del Partido Independiente, señaló en aquella ocasión que “pocas leyes en este período reflejan como esta la opinión y la participación de todos los partidos”. También reconoció que “el país estaba en falta” y afirmó que la creación de la INDDHH, enmarcada en el Poder Legislativo, era “una muestra de la pluralidad que la Institución tendrá, tanto en su conformación como en su tarea”.
A 14 años de esa votación, Posada entiende que “no está de más” hacer una revisión de la ley que creó a la INDDHH, atendiendo a que hubo pronunciamientos que, desde su punto de vista, “están por fuera de la competencia de la institución”. En particular, cuestionó que la INDDHH se “ponga a opinar sobre una ley vigente” como [la LUC], siendo “un ámbito creado en el propio Poder Legislativo”. Puntualizó que no se refería al tipo de opiniones que debe expresar cuando se requiere su asesoramiento, sino a las que “notoriamente tienen una intencionalidad política”. A su juicio, se tiene que “contrastar lo que está establecido en la ley con lo que ha sido el funcionamiento” de la institución.
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