En marzo de 2020, a pocos días de asumir como ministro de Educación y Cultura, Pablo da Silveira decía que en las próximas semanas comenzaría un proceso de “reflexión y rediseño del conjunto de la institucionalidad que refiere al desarrollo de la ciencia y la tecnología y la innovación del Uruguay”. Según el novel ministro, el diseño institucional del sistema científico del país tenía problemas “que todo el mundo reconoce”, entre ellos, el solapamiento de instituciones creadas en distintos momentos con diversos propósitos. “Hay superposiciones, hay vacíos, no hay una clara definición de roles: quién diseña políticas, quién las ejecuta, quién las financia, quién las audita, quién las evalúa. Y el país tiene un grado más que suficiente de madurez en este terreno como para tratar de tener una institucionalidad más legible, más simple, más eficaz y más eficiente en el cumplimiento de sus funciones”, agregaba aquel 6 de marzo.
En aquel momento la idea era trabajar durante 2020 en el diagnóstico de la situación y en el “análisis de los posibles diseños institucionales para poner más en orden” el sistema científico. Para el año siguiente, 2021, Da Silveira dijo que se vendrían cambios normativos “para ajustar el funcionamiento del sistema a las nuevas condiciones que nos demos”, confesando que sería un “sueño” que todo ese proceso culminara “cambiándole el nombre al ministerio”, que pasaría a llamarse Ministerio de Educación, Cultura y Ciencia. Pero luego vino la pandemia. Y cuando la pandemia pasó, aquellos plazos que sonaban bien en el mundo de las intenciones no cuajaron en el mundo de lo real. Recién en este 2023 llevaron adelante cuatro talleres en los que se presentan y discuten una serie de consultorías encargadas por el Ministerio de Educación y Cultura (MEC, con una única ce) con el objetivo del “rediseño del área de Ciencia, Tecnología e Innovación”. Con la última Rendición de Cuentas a la vuelta de la esquina, todo indica que queda poco margen para un reordenamiento profundo del sistema científico como al que se aspiraba al comenzar el período de gobierno.
Lejos de lamentarse por el tiempo perdido, la Asociación de Investigadoras e Investigadores del Uruguay, Investiga uy, conformada por más de mil profesionales que generan nuevo conocimiento en diversas disciplinas, presentó en el último de esos talleres del MEC su propuesta para darle a la institucionalidad científica de nuestro país el orden, el vigor, la coherencia y la trascendencia necesaria para que salga de la precaria situación en la que se encuentra. La idea está plasmada en un documento titulado “Propuesta de reordenamiento del sistema de investigación e innovación para el Uruguay. Hacia un desarrollo sostenible basado en el conocimiento”, que el colectivo Investiga uy elaboró tras un incansable trabajo de meses. Así que vayamos a ver qué dice.
Antecedentes: un diseño que quedó desactualizado
El documento comienza señalando que si bien “en las últimas dos décadas” el país “ha hecho importantes avances en la consolidación del sistema de investigación, desarrollo e innovación (I+D+i), mediante la creación de algunas instituciones y una variedad de instrumentos que transformaron el sector, y un incremento sostenido de la inversión, por lo menos hasta 2018”, también afirma que en ese mismo período “la estructura de gobernanza transitó por una serie de cambios que, si bien acompañaron dicho avance, no resultaron efectivos en la jerarquización de las políticas de promoción de la I+D+i al más alto nivel, conduciéndonos al escenario de gobernanza actual”. Huelga decir que el escenario de gobernanza actual está lejos de ser el que debiera o el que nos merecemos como el país de ingresos medios que somos. Pero además Investiga uy sostiene que el sistema debe tener un “necesario crecimiento” para que pueda ser “motor de desarrollo social y económico del país”.
Sobre el estado actual del sector de investigación, desarrollo e innovación, el documento señala que ya hay cuantiosos diagnósticos, informes, estudios y documentos, por lo que se excusa de abordarlos al detalle. A modo de punteo, señala que en Uruguay “la demanda de conocimiento hacia las capacidades nacionales de producirlo es muy baja, tanto por parte del sector privado como del sector público, evidenciando un distanciamiento entre el sector académico y el medio, en especial, con las dinámicas sociales y productivas”, que “contamos con una débil institucionalidad en Ciencia, Tecnología e Innovación y muy bajos niveles de inversión”.
Mirando el vecindario
Tras reseñar los cambios dentro del sistema científico que se sucedieron desde comienzos del siglo en adelante -como la creación de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) en 2005, el Sistema Nacional de Investigadores y la aprobación en 2010 del Plan Estratégico Nacional de CTI (PENCTI), las idas y venidas de los gabinetes interministeriales, la creación de la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología en la órbita de Presidencia, votada en 2015, con secretario designado en 2018 y disuelta en marzo de 2020, entre otras cosas- la propuesta de Investiga uy pasa luego a analizar la “situación a nivel regional en relación a la Gobernanza del sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación”. El panorama no nos favorece demasiado. “El promedio de inversión en I+D se ubica a nivel mundial en el entorno de 1,7%, mientras que en América Latina y el Caribe es de 0,7%”, señala el documento, que tras decir que Uruguay se considera un países de ingresos altos, sostiene que “su inversión porcentual en I+D no alcanza la de países de ingreso medio-bajo. El magro 0,44% del PIB que Uruguay destina a la investigación y el desarrollo nos coloca muy por debajo del promedio de la región. Para colmo, los fondos de ese magro 0,44% del PIB provienen en gran parte “de la educación superior (59%) y del gobierno (28%)”, siendo el aporte del sector empresarial público y privado apenas de 4,6%.
Al respecto de esta baja inversión, Investiga uy sostiene que “el escaso presupuesto que manejan las agencias financiadoras del país en comparación con países de la región, la baja inversión privada y la escasa participación de diversos actores para potenciar la I+D son algunas de las barreras que deberán superarse para avanzar en el desarrollo del sistema de CTI”. Pero no todo es cuestión de dinero.
Al repasar cómo los países de la región gobiernan sus sistemas de ciencia, investigación y desarrollo, citan datos de la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología, que muestran que de los 23 países iberoamericanos relevados, Uruguay está en una extraña e incómoda minoría. Mientras en 13 países hay ministerios o viceministerios de Ciencia, Tecnología e Innovación -como es el caso de Argentina, Brasil, Chile, Colombia o Costa Rica, por nombrar algunos-, mientras que en seis países hay consejos -como es el caso de México, Paraguay o Perú-, y en tres hay secretarías dependientes de presidencia -Ecuador, Honduras y Panamá-, nuestro país presenta “una estructura diferente a todas las anteriores, con cambios institucionales no perdurables”. Está bien, en algunas cosas somos una excepción maravillosa, como por ejemplo conquistando un Mundial sub 20, pero en otras cosas ver cómo los demás países enfrentan problemas similares debiera hacernos desconfiar al vernos tan distintos. Más aún cuando el texto señala que en los países relevados “hay una clara correlación entre los niveles de desarrollo de la CTI y la jerarquía y fortaleza del sistema de Gobernanza”.
Para qué
Podría parecer que cómo se gobierna la ciencia y quién define las políticas de ciencia en el país es un tema que compete sólo a quienes se dedican a esa actividad. Pero nada pofría ser más equivocado. La pandemia de covid-19, esa misma que atrasó los planes de las autoridades de revisar y ordenar el ecosistema científico, dejó muy en claro lo provechoso que puede ser para un país tener gente formada en resolver problemas desde la ciencia. Razones para que los seres humanos generen conocimiento nuevo sobran. Pero por las dudas, el documento de Investiga uy se explaya un poco en para qué tener una política de Estado en investigación, desarrollo e innovación.
“La investigación económica del último siglo muestra inequívocamente que la Investigación, el Desarrollo y la Innovación contribuyen sustancialmente al crecimiento económico de un país. Por tanto, los países con mayores niveles de desarrollo socioeconómico hacen grandes inversiones en I+D+i porque es una condición necesaria para lograr ese crecimiento”, señala el texto. Incluso sostiene que “cualquier política de Estado debe propiciar el desarrollo del país para mejorar las condiciones de vida y buscar el bienestar de todas las personas”, aclarando que ese desarrollo “debe ser respetuoso con el ambiente y, por tanto, debe estar basado en tres pilares: perdurable en lo ecológico, viable en lo económico, y equitativo en lo social”. Las políticas de investigación y desarrollo a largo plazo son útiles para tal fin.
“El plan estratégico que oriente las políticas en el área de I+D+i, el diseño institucional que se le dé al sistema (incluyendo su gobernanza), así como el necesario aumento de la inversión deben estar guiadas por la estrategia país de promover el desarrollo sostenible y sustentable”, propone entonces Investiga uy, señalando que tales políticas deben ser “con amplio acuerdo nacional” y “con una visión de mediano y largo plazo”, es decir, políticas de Estado.
“Uruguay indudablemente ha avanzado en su desarrollo en términos de ingreso per cápita y una gran variedad de indicadores sociales, políticos y culturales. Sin embargo, el país no logra incorporar ampliamente en el sistema productivo nacional los desarrollos tecnológicos locales y la innovación, lo que limita las perspectivas futuras de desarrollo social y económico del país”, afirma Investiga uy en su propuesta. “La consolidación de un sistema de I+D+i de calidad requiere apoyo sostenido en el tiempo, en términos de financiación, entorno institucional y políticas de fomento estatales”, enfatizan a continuación. Y entonces plantean que para dirigir esas políticas hace falta la creación de un ministerio.
Un ministerio necesario
“El sistema de I+D+i requiere una estructuración y jerarquización acorde a su relevancia para lograr ser un motor de desarrollo sostenible, como ocurre en países desarrollados”, afirman, recordando que “las fluctuaciones en la creación de estructuras de gobernanza han conducido al escenario actual, con una baja coordinación entre actores, falta de transversalidad dentro del Estado e instituciones debilitadas en sus funciones”. La solución propuesta: la creación de un ministerio. Pero no cualquiera, sino uno “dedicado a todas las áreas del conocimiento, y a sus principales herramientas (la Investigación, el Desarrollo y la Innovación)”, de manera que se le dé al conocimiento “la relevancia a nivel nacional que tiene en el mundo contemporáneo”.
Por tanto, Investiga uy no habla de un Ministerio de Ciencia y Tecnología, que entienden puede limitar el universo de investigadores que generan conocimiento útil para el desarrollo de la sociedad, sino de un “Ministerio para la Investigación e Innovación”. Sin entrar a distinguir entre ciencias duras y humanas, en ciencias aplicadas o básicas, o lo que fuere, el ministerio propuesto aquí “será un paraguas bajo el cual se coordinen acciones de planificación, evaluación, instrumentación y ejecución de políticas de investigación, desarrollo e innovación”, que a su vez “tendrá vasos comunicantes con una multiplicidad de organismos del Estado que impulsen en sus ámbitos específicos las acciones de un plan estratégico acordado al más alto nivel”.
Para quien piense que lo que se plantea es generar más burocracia, el texto enseguida aclara que la propuesta “pondera el reordenamiento y reubicación de muchos organismos existentes, sobre la creación de nuevas estructuras”. Algo así ya ha sucedido, por ejemplo, al crearse el Ministerio de Ambiente, trasladando hacia él dependencias que, por ejemplo, funcionaban en la órbita del actual Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (y con grandes problemas para abarcar dependencias que aún hoy siguen bajo la órbita del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, por ejemplo).
Por las dudas, desde Investiga uy advierten: “Este ministerio no puede ser una silla más en el Consejo de Ministros, ni una caja estanca donde se deposite lo que el Estado invierte en I+D+i. Debe tener la relevancia de lo que representa para el desarrollo y el futuro del país. Por lo tanto, la voz del ministerio, con el máximo respaldo, debe ser atendida por los actores estatales y políticos”.
Las tareas del ministerio para la investigación e innovación abarcan cuatro funciones principales: la “planificación, conducción y monitoreo de las políticas y acciones” de investigación, desarrollo e innovación; la “promoción, fomento y financiamiento del desarrollo del sistema”, tanto de proyectos como del capital humano; la ejecución de las actividades de investigación, desarrollo e innovación; y finalmente se encargará del “retorno a la sociedad de lo generado por el sistema de ciencia, tecnología e innovación”.
Un ministerio coordinado
Para que el impacto en el desarrollo del país del ministerio propuesto sea tal, Investiga uy propone que sus acciones “deben permear transversalmente en todos los organismos del Estado (ministerios, empresas públicas y organismos descentralizados, intendencias departamentales)”. Para ello, avanzan proponiendo que funciones dos mesas. Una será la “Mesa Interestatal de I+D+i, que se reunirá ocasionalmente con las máximas autoridades de los organismo del Estado involucrados (ministerios, empresas públicas), y que funcionará cotidianamente con representantes de direcciones de I+D+i de cada organismo del Estado (se debería promover su creación en los casos de que no existan)”. Esta mesa, proponen, “tendrá además presencia de las Comisiones de CTI de ambas Cámaras Legislativas”.
La otra mesa propuesta se denomina “Mesa de articulación con las Intendencias Departamentales en temas de I+D+i”, que hará lo mismo que la anterior pero en coordinación con los gobiernos departamentales.
En cuanto a los “cometidos específicos” del Ministerio para la Investigación y la Innovación, listan diez puntos, destacándose entre ellos el de “establecer las políticas nacionales de Investigación e Innovación” -algo que hoy no tiene un ámbito específico-, “proponer el presupuesto destinado a la CTI de los organismos bajo la órbita del ministerio” -algo que hoy sucede desordenadamente y con resultados variopintos de acuerdo a las distintas áreas en las que se encuentran los actores del sistema científico-, “coordinar con otros organismos del Estado las iniciativas de I+D+i” -algo que hoy no sucede orgánicamente-, “evaluar la ejecución de las políticas de I+D+i y su grado de cumplimiento” -sin buenos datos no hay ciencia de calidad-, “fortalecer el capital humano desde el nivel de formación hasta su inserción y consolidación de los/as investigadores/as en el sistema público y privado” o “fomentar la cultura científica en la sociedad”.
El Ministerio para la Investigación y la Innovación propuesto por Investiga uy estará asimismo asesorado por dos “organismos del ámbito social”. Por un lado proponen un agiornamiento del Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología, un “Conicyt 2.0”, como lo llaman, que siendo un “ámbito de diálogo entre los organismos del Estado, el sector productivo, el sector académico, la enseñanza y los trabajadores”, requiere a su entender de “una refundación, jerarquizando su rol y representatividad”. Por otro lado, asesorarán al novel ministerio las academias con reconocimiento oficial, a saber las de “Ciencias, Ingeniería, Letras, Medicina y Veterinaria”.
Ya entrando en detalles, la propuesta de Investiga uy establece que dentro del Ministerio para la Investigación y la Innovación se creen distintas direcciones nacionales -de Políticas de I+D+i , de Promoción de I+D+i , de Capital Humano en I+D+i, de Coordinación de Centros de I+D+i y de Cultura Científica y Productiva-, estableciéndose los campos de acción de cada una.
Por las dudas, en su propuesta aclaran que “para su éxito, el rediseño de la gobernanza del sistema de I+D+i debe ir acompañado de una propuesta de transformación presupuestal del sector, con metas cuantitativas, y con instrumentos que favorezcan el desarrollo tecnológico y la innovación nacional”, recordando que “estas acciones deben contar con un amplio acuerdo nacional, a implementarse en todo el Estado y el sector productivo”. Sostienen también que “una propuesta de Gobernanza sin adecuada financiación y aislada no logrará contar con las inversiones necesarias para su implementación”, así como que “un refuerzo de la financiación sin una definición estratégica y sin evaluación carece de una planificación de cómo alcanzar los objetivos de desarrollo”. También hacen hincapié en que “si las acciones quedan ceñidas al ministerio y no son transversales a todo el Estado y el sector productivo, no se alcanzará a permear para lograr un desarrollo integral”.
El texto de Investiga uy termina diciendo que su propuesta de gobernanza “deberá complementarse a continuación con propuestas concretas de inversión y de acciones de promoción del sistema”. Si bien aquí hacen un aporte, la asociación de investigadoras e investigadores no baja los brazos y ya se encuentra trabajando en esas otras propuestas de inversión y de acciones necesarias para promover el sistema.
Pensando en el mediano plazo
Consultado al respecto de la propuesta, el astrónomo Gonzalo Tancredi, presidente de Investiga uy, contó que en la asociación venían trabajando en esta propuesta de la creación de un ministerio y que “aprovechando las circunstancias de las consultorías y finalmente de los talleres organizados por el MEC, avanzamos en redondear y presentar el pasado martes la propuesta que había sido aprobada por la asamblea general de Investiga uy el 31 de mayo”.
Dada la altura del gobierno a la que estamos, con la próxima y última Rendición de Cuentas a presentarse en breve, da la sensación de que la propuesta de Investiga Uy, u otras que pretendan enfrentar la insticionalidad del sistema científico, no se concretará en el corto plazo.
“Creo que lo más preocupante es eso. Una reestructuración, un rediseño del sistema, tiene que ir acompañado con una propuesta presupuestaria y de políticas en general. Por ejemplo, debería ir acompañada con una Ley de Ciencia y Tecnología. Son todas cosas que llevan su tiempo de discusión y su inversión presupuestal y eso no creemos que se pueda logar para esta rendición de cuentas, que ya está por presentarse, y el año que viene no va a haber”, comenta Tancredi. “Lo que nosotros queremos es que no suceda como le ha sucedido a este gobierno, que empieza la discusión del tema, aparece la pandemia y demás, y llevamos tres años de hacer diagnósticos y la discusión y nos quedamos sin tiempo para implementar lo necesario”. Investiga Uy entonces se propone mirar un poco más lejos. “Lo que queremos es que el 1° de marzo de 2025 haya una decisión de quien sea el futuro gobierno, pero que se tome con un acuerdo multipartidario y multisectorial detrás, un acuerdo en el cual no sólo estén involucrados los partidos políticos, sino también los sectores académicos, los sectores empresariales, sobre cuáles son las políticas que debemos implementar para este sector”, sostiene.
¿Por qué entonces elevar la propuesta en junio de 2023? “Porque el momento de discutirlo es ahora, para que esté presente cuando los partidos elaboren los programas y en el discurso de los candidatos”, dice Tancredi. Por lo que dice, todo parece indicar que en este período de gobierno es difícil que cambie algo al respecto de la gobernanza de la ciencia.
“El primer indicio de hasta dónde va a avanzar el gobierno sobre este tema va a surgir el 30 de junio cuando veamos la propuesta de rendición de cuentas. En los titulares que se han manejado sobre la rendición, el tema ciencia, tecnología e innovación no ha estado presente, lo que no quiere decir que no pueda haber algo, pero no creo que sea un reordenamiento, sino cuestiones no tan grandes. Por ejemplo, puede haber algunas políticas específicas”, señala Tancredi. “El ministro, en el cierre de los talleres, no mencionó en concreto que fuera a presentarse ahora algo sobre el reordenamiento, pero sí dijo que quedaba tiempo para tomar algunas acciones”, comentó el presidente de Investiga uy.
La propuesta está encima de la mesa. Como toda propuesta, no sólo es mejorable sino imprescindible que se enriquezca. Que es tiempo de moverse hoy para llegar a acuerdos que nos hagan avanzar casilleros, sea quien sea quien gobierne en 2025, no cabe la menor duda. Como decía el investigador Clemente Estable, con ciencia grande no hay país pequeño. Con política pequeña ya sabemos que sí.