Un mercado conjunto de 800 millones de personas, casi la cuarta parte del PIB mundial, y más de 100.000 millones de dólares de intercambio comercial son algunas características del potencial acuerdo entre la Unión Europea (UE) y el Mercosur. Aparte de esto, quizás su característica más prototípica sea lo extenso de las negociaciones entre bloques, que comenzaron en 1999 con miras a un tratado de libre comercio (TLC) que, si bien se firmó dos décadas después, aún no fue ratificado y todavía enfrenta varios obstáculos para su implementación definitiva.
La firma, suscrita el 28 de junio de 2019 en Osaka (Japón) previo a la reunión del G20, no significó ningún cierre de la negociación entre el Mercosur y la UE, sino un mojón relevante con miras a comenzar un nuevo proceso rumbo a la ratificación del acuerdo. Entre otros asuntos, esa instancia disparó un ámbito específico entre los técnicos de ambos bloques para avanzar en la parte de diálogo político y cooperación dentro del acuerdo, un factor de suma importancia, ya que del accionar de los políticos de cada uno de los 31 países implicados depende la velocidad con que se confirmará el TLC –debe tener la aprobación de cada Parlamento–, así como su puesta en práctica y posterior éxito o fracaso.
A mediados de 2020 los negociadores llegaron a un consenso respecto de la cooperación política, en un documento que permanece como confidencial. Sobre su contenido realizó un reciente informe el argentino Andrés Malamud, licenciado en Ciencia Política y especialista en comercio internacional, investigador principal del Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad de Lisboa. El trabajo, encargado por el Parlamento Europeo, también avanza acerca de las perspectivas de ratificación parlamentaria del TLC, e identifica países y situaciones clave para ello.
Un acuerdo con historia
Hay un antecedente previo y de momento vigente de relacionamiento entre la UE y el Mercosur: el Acuerdo Marco Interregional de Cooperación, firmado en diciembre de 1995 y que comenzó a regir en 1999. De ratificarse el TLC, este “reemplazará y actualizará” la actual legislación sobre cooperación mutua, explicó Malamud.
“La iniciativa de la UE de lanzar negociaciones interregionales con el Mercosur en la década de 1990 fue una reacción estratégica al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), una iniciativa liderada por Estados Unidos que, entre 1990 y 2005, abarcó a 34 países del hemisferio (todos menos Cuba) y amenazó con cerrar mercados” para las potencias europeas, repasó. Entonces, con la UE queriendo “evitar a toda costa un aumento de la influencia estadounidense en el continente”, los socios del Mercosur –Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, fundadores y miembros actuales– “aprovecharon la competencia” del gigante del norte y el viejo continente, dentro de un mundo con “condiciones geopolíticas permisivas provocadas por la disolución de la Unión Soviética y el final de la Guerra Fría”.
En esa época se buscaba concretar el primer acuerdo extracontinental como una señal de regionalismo abierto por parte de la UE, aunque el investigador recuerda que, a raíz de diversos sucesos ocurridos durante el proceso, quedó clara “la asimetría en la capacidad negociadora” en favor de los europeos.
Lo que también ocurrió en las dos décadas siguientes al acuerdo inicial de cooperación fue que Estados Unidos fue perdiendo peso en la región sudamericana y creció China como socio comercial: hoy es el primer destino de los productos del Mercosur, con lo que dejó en segundo lugar a la UE.
Si bien las negociaciones con miras al TLC entre ambos bloques comenzaron en 1999, fueron suspendidas en 2004, “luego de que un intercambio de ofertas de mercado revelara diferencias sustanciales entre las partes”. Se retomaron en 2010 y en 2012 ocurrió otro parate; el proceso retomó intensidad a partir de 2016, cuando, según analizó Malamud, se combinaron “la llegada al poder de presidentes proempresariales en Argentina y Brasil y la creciente amenaza del unilateralismo estadounidense expresada por Donald Trump”.
En todo ese período, según la visión del académico, la falta de acuerdo podría atribuirse a tres razones: “desacuerdos de fondo entre las partes, debilidades internas del Mercosur y desacuerdos internos de la UE”. Sin embargo, en 2019 se logró consensuar la pata comercial del TLC, y al año siguiente se anunció el acuerdo sobre la cooperación a nivel político.
Este último aspecto aún es confidencial y Malamud tuvo acceso al documento para elaborar el informe; también hizo entrevistas a fuentes clave dentro del proceso. Uno de los informantes definió lo pactado como “más ambicioso” a nivel de diálogo político y cooperación que el acuerdo ya suscripto en 1995, y señaló que hay “un peso significativamente mayor en áreas como medioambiente, cambio climático y biodiversidad; desarrollo digital, incluida la ciberseguridad, la protección de datos personales, la economía digital; derechos laborales y responsabilidad social empresarial, y cooperación en materia de seguridad y delincuencia organizada”. Asimismo, explicó que se trata de áreas que son “prioridades políticas clave para la UE”, y su éxito depende “de un compromiso global activo, en particular con socios afines, como los países del Mercosur”.
Malamud analizó, con base en estas características, que se trata de un acuerdo similar al que la UE tiene con América Central desde 2003 en los temas de integración regional, y en los aspectos comerciales sigue la línea de los acuerdos actualizados con México y Chile –aún en negociación–.
Puntos de choque: políticas verdes y geopolítica
Para la UE, el acuerdo con el Mercosur puede verse como una primera prueba de su rol global como líder geopolítico en materia de políticas ambientales y ecológicas, aunque también esto puede transformarse en un escollo para implementar el TLC. “Diversas fuentes consultadas temen que [estos temas] tengan el potencial de paralizar el acuerdo; las preocupaciones ambientales, aunque estén incorporadas en el texto, podrían descarrilar la ratificación si no se satisfacen” las demandas europeas, indicó Malamud.
“Aparte del comercio, el medioambiente se ha convertido en el tema bilateral más controvertido. Esto expresa preocupaciones legítimas, así como una agenda oculta, ya que algunos actores, incluidos los gobiernos, recurren a argumentos ambientales con intereses proteccionistas no confesados”, analizaron los investigadores José Antonio Sanahuja y Jorge Damián Rodríguez –citados por Malamud– en un informe de 2021.
Una de las fuentes consultadas planteó que “el acuerdo será una palanca clave para acelerar la transición verde en los socios del Mercosur, facilitando la transferencia de tecnologías verdes y promoviendo cadenas de valor sostenibles” a través de la cooperación europea.
En Europa hay países, como España y Portugal, que lideran el impulso a concretar el acuerdo, pero también otros, como Francia y Países Bajos, que han mostrado reparos y, entre otros aspectos, han planteado que se debe atender más las demandas ambientales, en busca de un “desarrollo sostenible” y de cumplir con el nuevo Pacto Verde Europeo de 2019. En el marco de estos debates, las ONG ambientalistas han solicitado que el cumplimiento de las metas verdes sea una cláusula esencial para ratificar el acuerdo, es decir, que se equipare a otras cuestiones clave, como los principios democráticos, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales.
Malamud recordó la respuesta que dio el embajador argentino ante la UE, Pablo Grinspun, frente a esta polémica: “Si hay preocupaciones en Europa con respecto a la lucha contra el cambio climático y el problema de la deforestación, y si hay algunos problemas en los países del Mercosur relacionados con esto, no es por falta de voluntad para actuar. sino por falta de oportunidades y medios financieros”. En ese sentido, el acuerdo entre ambos bloques “anticipa la necesidad de ayudar a los posibles perdedores durante el período de transición”, por ejemplo. con proyectos en el Mercosur del Banco Europeo de Inversiones y otras instituciones financieras.
Por otro lado, en el plano geopolítico la alianza que promueve la UE busca vigilar las relaciones con Estados Unidos y China del Mercosur, para combatir una “subordinación” a las dos principales economías del mundo y “prevenir un declive” del poder europeo. Entre otras áreas, se acordó que exista cooperación para la paz y la seguridad internacional, la diplomacia preventiva y la resolución pacífica de disputas, así como para los derechos humanos, el desarrollo social y la igualdad de género. En tanto, como campos “más innovadores” de apoyo mutuo el informe destacó “la economía digital y las actividades espaciales civiles”.
Con una cita de un diplomático brasileño se reflejó el escepticismo de este lado del Atlántico acerca de la complementariedad: “América Latina no es una prioridad geopolítica para la UE, a pesar de toda la retórica oficial”.
El factor Brasil
Brasil representa 80% de la población del Mercosur y de su PIB; además, es clave para la negociación con la UE por tres factores, según el investigador: su fuerte sector agroindustrial, que impulsa el acuerdo; su poderoso lobby industrial, que muestra más reparos, y la selva amazónica, cuya deforestación es un problema ambiental de escala mundial.
Malamud señaló que el presidencialismo, la fragmentación de partidos, que lleva a coaliciones frágiles, y la polarización ideológica son tres características de la política brasileña que deben atenderse. Lo primero lleva a “un apoyo oportunista del gobierno de turno” en el Congreso, por lo que sería “poco probable” que el Legislativo rechazara la ratificación del acuerdo si el presidente lo pide, pero también sería “poco probable” que lo presione a hacerlo o cuestione si no lo implementa.
En virtud de esto, en su visión, “tanto para la UE como para las ONG europeas, trabajar conjuntamente con los actores económicos brasileños y las organizaciones de la sociedad civil parece una forma más prometedora” de impulsar sus intereses que el diálogo parlamentario.
Otro aspecto que genera distancia entre la UE y el país vecino es la relevancia dada a la parte política y de cooperación del TLC. Un embajador brasileño en Europa explicó para el informe que “la cooperación puede ser relevante para los miembros más pequeños del Mercosur, pero no lo es para Brasil”, lo que llevó a una estrategia de negociación que ha sido “ofensiva en la dimensión económica y defensiva en la política”, graficó.
Allí surge otro punto de discordia, principalmente entre Brasil y su mandatario, Jair Bolsonaro, y el gobierno francés de Emmanuel Macron, referido a la deforestación del Amazonas. Este último, así como otras autoridades y grupos de presión social de la UE, entiende que se deben imponer medidas más firmes para frenar los efectos ambientales de la deforestación, mientras que en Brasil hay una “división” entre “los sectores de agronegocios ambientalmente agresivos y ambientalmente sensibles”. Por esa división interna es que Malamud ratifica su idea de que “en el mediano plazo, comprometerse con la sociedad civil y los agentes del mercado será más fructífero que presionar al gobierno” brasileño.
Los cuatro caminos para la aprobación
La normativa de la UE define la negociación con el Mercosur como un acuerdo mixto, ya que incluye aspectos relativos a la competencia del bloque como tal y otros de competencia nacional. Por ello es que “el proceso de ratificación es engorroso e incierto”, ya que se requiere el aval de los 27 parlamentos de los países miembros, e incluso algunos –como Irlanda y Austria– ya han emitido declaraciones críticas o de rechazo al TLC.
Del lado del Mercosur, al existir la denominada “ratificación bilateral”, el camino parece más allanado, ya que, tras ser firmado por todos los países, el acuerdo entra en rigor de forma independiente en cada país tras la votación de su Parlamento. Viendo esto, Malamud subrayó que “un Estado miembro de la UE es suficiente para descarrilar todo el acuerdo”.
En la línea de las discrepancias, en octubre de 2020 el Parlamento Europeo aprobó una declaración en la que expresa que “el acuerdo UE-Mercosur no puede ser ratificado tal como está” y menciona puntos no atendidos a cabalidad, como los derechos laborales y el cuidado del medioambiente. Esto en busca de “garantizar la competencia leal y el respeto de las normas y los métodos de producción europeos”, dijo el Parlamento.
Con este panorama, el investigador repasó las alternativas abiertas de cara a una eventual ratificación del acuerdo. Para ese futuro, aseguró que debe mantenerse “un enfoque especial en seis países, que son cruciales debido a diferentes factores: Argentina y Brasil (debido a su imprevisibilidad política), Francia y Alemania (debido a su influencia regional dentro de la gobernanza de la UE), y Portugal y España (dada su relación especial con América Latina)”.
A causa de esto, la elección presidencial de este año en Brasil, así como “un desajuste en las preferencias francesas y alemanas debido al auge de los partidos populistas”, son aspectos relevantes que “tienen el poder de hacer o deshacer” el TLC entre los bloques.
Tomando esto en cuenta, surgen cuatro escenarios. El primero es incluir una declaración interpretativa simple al acuerdo, es decir, un “entendimiento entre las partes que expresa sus puntos de vista sobre el significado de una disposición en particular”, con lo que podrían atenderse los puntos específicos que generan dudas para los socios de ambos bloques.
Otra opción es añadir la llamada “carta complementaria”, que contiene “obligaciones legalmente vinculantes”, que incluso puede ser un “acuerdo autónomo”, lo que permitiría, a modo de ejemplo, plantear mayores exigencias ambientales que condicionen la vigencia del TLC.
El tercer camino y el que, según recoge el trabajo, genera mayor consenso es directamente abrir una renegociación del acuerdo: “las partes no tendrían que empezar de cero, sino que podrían centrarse en las modificaciones necesarias” y en añadir “cláusulas de elementos esenciales”. Igualmente, la objeción a este planteo es que, “dadas las condiciones políticas actuales y previsibles de ambas partes, las posibilidades de éxito son mínimas”.
La cuarta posibilidad, mucho más práctica y centrada en que se ratifique el acuerdo que las anteriores, es dividir el TLC e impulsar aquellos aspectos en los que haya consenso entre los países. Fuentes consultadas para el informe por el investigador revelaron que la UE ya ha barajado esta opción, para avanzar con la parte comercial y dejar la cooperación política para más adelante, lo que permitiría, además, que el acuerdo sea ratificado por las instituciones del bloque y no hubiera necesidad de que lo vote cada Parlamento. Si bien hay antecedentes jurídicos para proceder así, el mandatario de negociación que aprobó la UE habla de un acuerdo mixto, por lo que podrían surgir objeciones legales.
Uno de los entrevistados, negociador de un país del Mercosur, planteó como “una ventana de oportunidad” para avanzar con el TLC el segundo semestre de 2023, cuando Brasil presidirá el bloque regional y España liderará la UE. Frente a esto, Malamud sentenció: “Que la expectativa más optimista ubique la oportunidad más temprana dentro de dos años habla mucho de la falta de realismo con la que se ha presentado al TLC en la esfera pública”.
La nueva institucionalidad acordada
Parte del proceso de integración política acordado entre el Mercosur y la UE es generar una nueva institucionalidad: las cumbres de los bloques serán “el más alto nivel de diálogo político y sobre políticas”, pero también habrá instancias de “diálogo estructurado a nivel ministerial (Consejo de Asociación), a nivel de altos funcionarios (Comité de Asociación) y a nivel técnico (subcomités que pueden ser creados por el Comité de Asociación y reportarle)”. El consejo y el comité tendrán poder de decisión y será necesario para cualquier resolución un “acuerdo mutuo” entre todas las partes.
El TLC entre ambos bloques también establece “mecanismos para que las ONG, los representantes empresariales, los sindicatos, el Comité Económico y Social de la UE y el Parlamento Europeo presenten sus inquietudes”, para lo que se crean grupos consultivos y foros en el caso de la sociedad civil.
“Los diálogos políticos constituyen uno de los beneficios más significativos que traería este acuerdo: un espacio institucionalizado de diálogo para fomentar el entendimiento mutuo, definir objetivos comunes y abordar inquietudes”, destacó la UE en su diario oficial. Malamud señaló que este tipo de espacios institucionales ya existen a la interna del Mercosur, pero “no funcionan como en la UE”; citando a una fuente de las que entrevistó, replicó que hay quienes ven estas propuestas como “demasiado ambiciosas si se considera el desempeño y otras experiencias latinoamericanas” similares.
En agregado, está previsto formar un Comité Parlamentario de Asociación (APC), “para fomentar relaciones más estrechas y asegurar un diálogo regular entre el Parlamento Europeo y el Parlamento del Mercosur (Parlasur)”. Este órgano lo integrarán parlamentarios de ambos bloques y el investigador argentino subrayó que “dada la naturaleza incompleta, consultiva y controvertida del Parlasur, el APC puede resultar útil para el intercambio birregional de información, pero difícilmente se convierta en un instrumento efectivo de rendición de cuentas o monitoreo”.