Silencios que hacen ruido en campaña electoral

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Ante la relevancia que tienen los procesos de elecciones presidenciales y legislativas, es de esperar que los partidos políticos destinen esfuerzos por presentar sus ideas y sus programas de gobierno, definiendo los principales lineamientos y prioridades de política pública. Sin embargo, en tiempos de campaña electoral, existe cierta resistencia a explicitar cómo se financiarán las políticas públicas, y en particular aquellas que impliquen una redistribución más equitativa de los recursos. De esta forma, se tiende a evitar hablar de incrementos impositivos o de mejoras en su diseño.

La ausencia de debate público podría responder a múltiples causas. Por un lado, son temas que resultan poco atractivos para la ciudadanía y su complejidad hace que sean difíciles de transmitir. Asimismo, su menor presencia podría obedecer a que las personas no consideren prioritario discutir el diseño del sistema impositivo, e incluso a que su valoración de los impuestos sea negativa. En ese caso, es razonable esperar que los partidos políticos anticipen que la mayoría de la población no quiere pagar más impuestos (y prefieran mantener el esquema impositivo vigente) o apoyar políticas que redunden en beneficios personales. Incluso, si se anticipa que el electorado tiene una valoración negativa sobre los impuestos, algunas propuestas podrían prometer su reducción extrema. Como consecuencia, se generan incentivos para eludir posicionamientos que puedan implicar un eventual costo electoral y el tema de los impuestos, y su diseño, pierde espacio en el debate público.

Más allá de las diferencias ideológicas y de los énfasis programáticos de los distintos partidos, cuando el tema impositivo ingresa en la campaña electoral, su abordaje tiende a ser instrumental al objetivo de maximizar el número de votos. En muchos casos es una carrera para mostrar quién ofrece la mayor reducción de impuestos, omitiendo sus efectos redistributivos de corto y largo plazo. En el largo plazo, esta forma de abordar el asunto puede incidir en la formación de preferencias redistributivas y en creencias sesgadas sobre los potenciales impactos de incrementar, por ejemplo, los impuestos a las personas más ricas.¹

Surge entonces la pregunta sobre cuál es la valoración de las personas sobre el sistema impositivo y sobre las políticas redistributivas en Uruguay. ¿Compartimos las mismas motivaciones sobre el tema?, y en caso de que no, ¿cuál es el origen de estas diferencias? En esta nota intentamos aportar elementos para responder esta interrogante, repasando brevemente cuáles son las opiniones que tienen las personas para apoyar las políticas redistributivas.

Para ello, recurriremos a algunas preguntas que permiten relevar tanto la tolerancia hacia la desigualdad y la pobreza como las preferencias por las políticas redistributivas, que fueron incluidas en la encuesta de Actitudes y Creencias en Uruguay (ACU) realizada por el Instituto de Economía (Iecon) en el marco de una investigación en curso sobre la formación de preferencias por la redistribución en Uruguay.² La implementación de esta encuesta estuvo a cargo de la Usina de Percepción Ciudadana (UPC) y el relevamiento se llevó a cabo de forma autoadministrada durante 2023, previo a que comenzara el ciclo electoral.

La invitación a participar en la encuesta se realizó a través de redes sociales y fue dirigida a personas de entre 30 y 60 años, alcanzando un total de 1.359 personas. A la hora de interpretar los resultados, debemos considerar que la muestra obtenida no es representativa de la población uruguaya, sino que el 75% de las respuestas obtenidas son de mujeres y el 82,7% de personas que finalizaron sus estudios de secundaria o tienen formación terciaria. Por ende, los resultados se aplican a una muestra feminizada y de relativamente alto nivel educativo. Este perfil de respondientes es consistente con lo que sucede en trabajos previos, que sugieren que este formato de encuestas tiende a sobrerrepresentar a la población femenina con mayor nivel educativo. No obstante, cuando contrastamos los resultados de esta encuesta con preguntas comparables disponibles en otras fuentes de información, como el Latinobarómetro, los resultados son similares.

Con esta nota buscamos contribuir a la reflexión y aportar nuevos elementos a la discusión abordando cuatro preguntas específicas: ¿por qué las personas tenemos distintas preferencias por la redistribución y disposición a apoyar el pago de impuestos?, ¿cuánto se preocupan las y los uruguayos por la desigualdad y la pobreza?, ¿cuáles son las motivaciones para esta preocupación? y ¿cómo se asocia esta preocupación con las preferencias por políticas redistributivas?

1) ¿Por qué las personas tenemos distintas preferencias por la redistribución y disposición a apoyar el pago de impuestos?

Este tema ha despertado el interés de la economía y de otras ciencias sociales, propiciando el surgimiento de investigaciones que indagan en cuáles son las razones que explican por qué las sociedades difieren en sus preferencias por la redistribución o por qué, incluso dentro de un mismo país, las personas presentan distintas preferencias. Es un tema de gran relevancia y está íntimamente relacionado con el rol que asume el Estado en la redistribución de recursos, las prioridades de política pública y los arreglos institucionales que posibilitan su implementación.

Existen diferencias sustantivas, tanto entre países como a lo largo de la historia, que responden en parte a un complejo sistema de agregación de estas preferencias individuales. Los estudios que exploran el vínculo a nivel agregado entre las preferencias por la redistribución, la desigualdad y la relevancia que asume el Estado en la redistribución de recursos encuentran una aparente paradoja. Por un lado, aquellos países con menores niveles de desigualdad tienden a presentar una mayor proporción de personas que apoyan la redistribución y se caracterizan por estados con una mayor incidencia de las políticas redistributivas. Contrariamente, aquellos países que históricamente enfrentan mayores problemas de desigualdad muestran menores apoyos a las políticas redistributivas, y, en consecuencia, sus respectivos estados destinan un menor esfuerzo a compensar las desigualdades. El hecho de que las demandas por la redistribución sean más bajas en contextos donde podrían beneficiar a un mayor grupo de personas sugiere una paradoja.

Para explicar por qué las personas difieren en sus preferencias por la redistribución, identificamos cinco familias de argumentos. Un primer argumento se basa en el autointerés: las personas apoyan una política redistributiva cuando esperan ser potenciales beneficiarios a futuro. Un segundo argumento se sostiene en aspectos normativos: las personas tienen ideales de justicia y apoyan la redistribución cuando toleran en menor medida la desigualdad, porque creen que no se justifica. Un tercer argumento enfatiza en el nivel de vida relativo y el rol de los grupos de referencia: las personas tienden a apoyar políticas que mejoren su posición relativa de acuerdo a los estándares de los grupos sociales a los que pertenecen o aspiran a pertenecer. Un cuarto argumento identifica las preferencias de las personas como un aspecto cultural e identitario: forman parte de su esquema estable de valores y creencias, que es transmitido y aprendido. Finalmente, un quinto argumento enfatiza en el rol de las instituciones y otros actores en la formación de estas preferencias, como son los partidos políticos, las organizaciones gremiales, los medios de comunicación y el propio Estado, entre otros.

Con base en estos fundamentos, los estudios previos plantean dos hipótesis alternativas sobre la formación de las preferencias por la redistribución. Por un lado, se señala que estas preferencias representan aspectos relativamente permanentes que no son maleables ante las situaciones coyunturales que enfrenta cada persona. Por otro, se ha fundamentado que el apoyo a las políticas redistributivas está motivado exclusivamente por el autointerés, y por lo tanto, el apoyo o la falta de apoyo a este tipo de políticas es maleable y responde a si las personas se perciben como ganadoras o perdedoras.

2) ¿La desigualdad y la pobreza son una preocupación para los uruguayos?

Un primer resultado de la ACU es que los problemas de desigualdad y pobreza son temas que preocupan. La mayoría de los participantes declaran estar informados sobre los problemas de desigualdad y pobreza (68%) y la enorme mayoría (88%) indica que ambos fenómenos son importantes o muy importantes para Uruguay. A la vez, son más pesimistas sobre la situación actual con relación a cómo percibían al Uruguay de la generación de sus padres (63% pensaba que en el pasado estos eran problemas importantes o muy importantes), e incluso cuando se pregunta sobre las expectativas a futuro, la enorme mayoría piensa que la desigualdad y la pobreza seguirán siendo un problema en Uruguay dentro de diez años (84%). Estos resultados asignan relevancia a los problemas de desigualdad y la pobreza para la amplia mayoría.³

Un segundo resultado refiere al hecho de que, en promedio, los participantes de la ACU se perciben como de “clase media”, declarando que se encuentran en una posición intermedia si se los ordena según el nivel de ingresos de sus hogares (4,83 en una escala de 1 a 10). De hecho, el 98,8% se ubica entre el escalón 2 y el 9. Adicionalmente, son optimistas respecto a su posición actual con relación a la de sus padres: consideran estar en una posición levemente mejor a la que ocupaban sus padres cuando eran jóvenes (4,34 en la misma escala). Incluso sus expectativas son también levemente optimistas en términos de poder mejorar su ubicación en la distribución de ingresos a futuro: en promedio, las y los entrevistados se ubican a sí mismos en la posición 5,34 en los próximos diez años. Los mencionados resultados son presentados en la figura 1.

En la medida en que no disponemos en la encuesta de información confiable sobre los ingresos de estas personas, no podemos evaluar si esta autopercepción es consistente con la realidad. En general, se encuentran sesgos en esta autopercepción y los participantes tienden a ubicarse en posiciones medias de la distribución del ingreso. Esta tendencia es confirmada para Uruguay según los datos del Estudio Longitudinal del Bienestar del Uruguay (ELBU), otra encuesta desarrollada por el Iecon.

Tres ideas fuerza surgen de estos resultados y sugieren algunas hipótesis sobre su vínculo con las preferencias por la redistribución. Como la mayoría cree que se encuentra en los estratos intermedios, es esperable que no se perciban como potenciales ganadores o perdedores de las políticas redistributivas. Complementariamente, el relativo optimismo sobre la trayectoria económica de las familias podría motivar que las preferencias por la redistribución sean bajas. Sin embargo, los problemas de desigualdad y pobreza son prioritarios para la mayoría. Dicha sensibilidad sugiere que el financiamiento de políticas redistributivas no debería ser un tema a descuidar por parte de los actores políticos.

3) ¿Cuáles son las motivaciones por la que los uruguayos se preocupan por la desigualdad y la pobreza?

Independientemente de cómo una persona percibe su trayectoria y los retornos que obtenga por las políticas redistributivas, estas políticas podrían ser apoyadas por razones de justicia. Para el diseño de políticas públicas y en el debate público en general, en ocasiones está presente el enfoque de igualdad de oportunidades, de forma explícita o implícita. Este enfoque sugiere que deberían compensarse aquellas desigualdades que se originan en circunstancias que están más allá del control de las personas, mientras que las desigualdades que responden al mérito o el esfuerzo son normativamente justificables. Reconociendo las limitaciones del enfoque, lo utilizamos como referencia para relevar valoraciones sobre la noción de justicia de las y los participantes de la ACU.

Las chances de movilidad intergeneracional podrían reflejar, de manera imperfecta, los niveles de igualdad de oportunidades que rigen en una sociedad. Las y los participantes creen que el hogar de nacimiento tiene un peso significativo para explicar las posibilidades de ascenso social. El 77% de las personas declaran que en Uruguay un/a niño/a que nació en un hogar del primer decil tiene muy bajas chances de lograr ascender al décimo decil de ingresos cuando sea adulto. Este pesimismo se mantiene cuando se proyecta el Uruguay de los próximos diez años, donde también el 77% cree que las chances de movilidad de estas infancias seguirán siendo bajas o muy bajas.

Hay una diferencia entre la percepción de la trayectoria de cada entrevistado/a y lo que creen que les ocurrirá a los demás: aunque perciben que su historia familiar les permitió ascender, y en promedio tienen expectativas favorables a futuro, hay una mayoría que cree que las chances que tienen los jóvenes de mejorar su situación cuando nacen en hogares de bajos ingresos es muy baja. Esto contrasta con la creencia que tiene la mayoría sobre el rol del esfuerzo: el 73% de las personas cree que el trabajo duro es lo que determina el desempeño económico. Este resultado refleja cierta contradicción en las creencias. Por un lado, se reconoce “el sorteo” del hogar de nacimiento como una circunstancia determinante de los desempeños de las personas, pero por otro se deposita un peso relevante en el esfuerzo individual para explicar los logros económicos, asignando menor ponderación a la suerte. Benabou y Tirole (2006) enfatizan que las personas tienen la necesidad de creer que viven en un mundo justo e incentivos a transmitir que el “esfuerzo paga”. Otra posible interpretación es que los y las participantes no perciban el lugar de nacimiento como una circunstancia que está fuera de la responsabilidad de las personas. Una tercera hipótesis es que la valoración del trabajo duro refleje ciertas preferencias por la ética del trabajo y no esté tan asociada a sus creencias sobre los determinantes de los desempeños económicos en Uruguay. En este caso, trabajar duro es un mérito y es esperable que sea valorado, independientemente de sus consecuencias en los ingresos.

Para profundizar sobre este aspecto, relevamos las creencias sobre el peso que tiene la suerte para explicar que una persona se encuentre en situación de pobreza o de riqueza. En el primer caso, el 73% cree que la mala suerte explica estar en situación de pobreza, mientras que el 60% cree que la suerte es determinante para lograr una situación de riqueza. Esto sugiere que la valoración del trabajo duro podría estar más asociada al valor del esfuerzo como un mérito en sí mismo y no tanto a su relevancia directa en explicar las posibilidades reales de movilidad en Uruguay que perciben los y las encuestadas.

Finalmente, consideramos las respuestas a dos preguntas que nos permiten hacer una valoración general de las percepciones sobre la desigualdad y la justicia. El 69% de las personas piensan que es un problema serio que en una sociedad exista desigualdad de oportunidades en la primera infancia. Además, un 82% cree que el sistema económico en Uruguay es básicamente injusto, dado que no todos/as tienen las mismas chances de ser exitosos/as. La figura 2 presenta los resultados descritos. Este resultado es comparable con el que arroja el Latinobarómetro para Uruguay: en 2020 el 78% de los/as entrevistados/as considera que la distribución de la riqueza era injusta o muy injusta.⁴

La alta preocupación por estos problemas, las bajas chances percibidas de movilidad, la relevancia de la suerte para explicar las posiciones sociales y la valoración extrema sobre las desigualdades de oportunidades son argumentos que se asocian con la menor tolerancia a la desigualdad y mayores apoyos a políticas redistributivas. En oposición, la valoración del trabajo duro como un mérito, en general, está asociada a una menor ponderación de las políticas redistributivas.

4) ¿Cómo se asocian las preocupaciones por la desigualdad y la pobreza con preferencias por la redistribución?

Para medir las preferencias por la redistribución usamos tres preguntas. En primer lugar, se indaga sobre una noción general de las preferencias por las políticas redistributivas, sin referir a cómo hacerlo (qué tipo de impuestos, transferencias o sistema de protección social). Así, consultando si el gobierno tiene o no la responsabilidad de reducir las diferencias de ingresos entre ricos y pobres, una leve mayoría está de acuerdo con que el Estado debería reducir estas desigualdades.

En una segunda pregunta relevamos las valoraciones sobre el rol de los impuestos, planteando dos alternativas para reducir la desigualdad de oportunidades entre niños ricos y pobres: “Bajar impuestos a quienes tienen mayores ingresos para que puedan invertir y favorecer el crecimiento económico”, o “Incrementar los impuestos a quienes tienen mayores ingresos para expandir programas dirigidos a los hogares de menores ingresos”. El 69% está de acuerdo con la segunda opción. Un aspecto a señalar es que las alternativas de respuesta explicitan la potencial tensión entre la eficiencia económica y la redistribución por la vía de los impuestos. Indirectamente, esto sugiere que los participantes perciben que el crecimiento económico no es suficiente para solucionar los problemas asociados al bienestar de la población en general y dan lugar a eventuales intervenciones redistributivas.

Finalmente, se relevó si las personas creen que el nivel de impuestos en Uruguay es bajo, adecuado o alto, haciendo referencia a ejemplos de impuestos vigentes en Uruguay como el IVA o el IRPF, y recordando que los impuestos se utilizan para financiar servicios públicos como salud o educación pública. En este caso, sólo el 7,7% de las personas piensan que en Uruguay se pagan pocos impuestos.

Los altos niveles de preocupación por la pobreza y la desigualdad, y sus consecuencias, no se confirman en altas preferencias por una intervención activa del Estado para reducirlas. Sí se identifica que la mayoría de las personas prefieren impuestos más progresivos y políticas de transferencias focalizadas, como una herramienta para reducir la desigualdad. Sin embargo, esto contrasta con la percepción de que en Uruguay se pagan altos impuestos.

Estos resultados, presentes en la figura 3, podrían estar en parte explicados porque las personas perciben que el Estado es ineficiente o que existen otras instituciones que podrían resolver los problemas de desigualdad y pobreza. Por otra parte, podría indicar que si bien se reconoce la pobreza y la desigualdad como una problemática seria para Uruguay, no estarían dispuestos a que la sociedad destine recursos para solucionarla. Sin embargo, los resultados de la pregunta sobre la valoración de las transferencias y los impuestos progresivos matizan esta interpretación. Otra hipótesis posible es que se identifique el problema y se valore, pero no se esté dispuesto individualmente a contribuir a la solución.

Comentarios finales

Este repaso está basado en una encuesta realizada en 2023, previo a que comenzara el ciclo electoral. Es autosuministrada y su diseño podría introducir algunos sesgos para extrapolar los resultados a la población en su conjunto. No obstante, estos resultados en general se mantienen cuando utilizamos otras muestras realizadas en persona y de un mayor tamaño, como el ELBU o el Latinobarómetro. En esta exploración nos limitamos a describir el comportamiento promedio, aunque existen diferencias notorias en las preferencias por género, estrato socioeconómico y otras características sociodemográficas. Se profundizará sobre estos aspectos en una investigación que actualmente se encuentra en curso.

Volviendo a la motivación inicial, se sugieren algunos elementos pertinentes a ser considerados en la deliberación pública sobre el rol del Estado en la política redistributiva. Si bien existe una preocupación sobre los fenómenos de la desigualdad y la pobreza, esta preocupación podría estar acompañada por falta de información o sesgos sobre la magnitud del problema, su origen, y sobre cómo afectan el bienestar individual y colectivo.

El sesgo a identificarse como clase media, junto a la alta valoración del esfuerzo, podría llevar a que la percepción de estos problemas esté mediada por creencias que justifiquen el statu quo en la distribución del ingreso. Algunos ejemplos de estas creencias están asociados a visiones que buscan atribuir responsabilidad a aquellas personas que se encuentran en situación de pobreza: “Son pobres porque no quieren trabajar”. Encontramos también ejemplos sobre el rol de las creencias para justificar no pagar más impuestos, tales como “soy clase media y mis ingresos son el fruto de mi esfuerzo” (aunque sus ingresos le ubiquen en el decil más alto de la distribución del ingreso, y parte de dicho ingreso se haya obtenido de una herencia). También pueden existir sesgos en las valoraciones de los impuestos que se pagan. A modo de ejemplo, la percepción de que los impuestos son altos podría ser consistente cuando se compara Uruguay con los esquemas impositivos de la región, pero es una valoración que no se sostiene si se la compara con los esquemas de otros países con similar desarrollo relativo.

Otro aspecto clave es que la percepción de los impuestos seguramente esté mediada por la valoración sobre la calidad del diseño, la capacidad del Estado para recaudarlos eficientemente, y para desarrollar políticas eficaces y servicios públicos de calidad. La magnitud de un gasto o inversión puede ser un elemento que algunas personas valoren para identificarlo como alto o bajo en función de los resultados que arroje. No obstante, hoy Uruguay cuenta con pocas herramientas institucionales para brindar información precisa y confiable al respecto.

Aunque sea habitual que los actores políticos valoren los objetivos de política pública a la luz de sus intereses electorales de corto plazo, un abordaje del tema impositivo de forma instrumental a la maximización de votos restringe las posibilidades de diferenciación de los partidos políticos en torno a sus objetivos de política redistributiva. De esta forma, se pierde el intercambio de ideas con base en preferencias ideológicas y también se omite la discusión sobre el esquema impositivo y las exoneraciones. Asimismo, la resolución sobre estos temas suele estar sujeta a presiones de intereses corporativos. Avanzar en el diseño de políticas redistributivas requiere no eludir el debate en materia impositiva, y que los partidos políticos y demás actores institucionales –ya sea la academia, los medios de comunicación u otras organizaciones de la sociedad civil– tengan un rol activo en promover la discusión pública informada. La omisión de este incómodo debate sobre el financiamiento de las políticas públicas, la forma en que se distribuye la carga tributaria, o quién se beneficia de las políticas sociales podría conducir a que en la población se consoliden creencias compartidas sobre estos temas y que no se encuentren respaldadas por la evidencia. Para los actores políticos que sostienen que la redistribución de recursos es un objetivo prioritario, esta situación genera una tensión entre objetivos de corto plazo, asociados a los resultados electorales, y la redistribución de recursos en el mediano plazo, ya que puede reducir el espacio de políticas que se visualizan como posibles y deseables por parte de la ciudadanía.

Referencias

• Benabou, R & Tirole, J (2006). Belief in a just world and redistributive politics. The Quarterly Journal of Economics, 121(2), 699-746.
• Sáez, E (2017). Taxing the rich more: Preliminary evidence from the 2013 Tax Increase. Tax Policy and the Economy, 31(1), 71-120.