“Uruguay es un líder regional en el camino hacia la inclusión social. El crecimiento económico sostenido de las últimas décadas y la implementación de ambiciosas políticas redistributivas lo han convertido en el país más igualitario de América Latina”, asegura el informe Inclusión social en Uruguay, presentado la semana pasada por el Banco Mundial. “No obstante” –continúa– “algunos grupos siguen excluidos”.
El documento pretende explicar, justamente, por qué pese a que en estos años Uruguay logró reducir los índices de pobreza, aumentó el gasto social e implementó programas para reducir brechas hay grupos que quedaron al margen. El análisis se centra en cuatro poblaciones en particular, que son consideradas las más afectadas: las personas afrodescendientes, las mujeres –especialmente las jefas de hogar–, las personas trans y las personas con discapacidad.
“En general”, dice el reporte, “estos colectivos enfrentan oportunidades desfavorables, tienen menos capital humano y carecen de voz y agencia para imponer sus puntos de vista y aspiraciones en la agenda de desarrollo. Esto se traduce en desventajas en educación, salud, vivienda, representación política y empleo, entre otras cosas, y una mayor tendencia a vivir en zonas más pobres y asentamientos informales”.
Las brechas no están basadas en la falta de acceso. Muchas de estas brechas son profundizadas por servicios de mala calidad o que no se adaptan a las necesidades de cada colectivo.
Esto produce resultados diferenciados, dice el informe, como “tasas más elevadas de deserción escolar, menores logros educativos o peores condiciones de salud”. Los grupos excluidos también se encuentran con barreras invisibles en el mercado laboral, que dan lugar a segregación laboral, ingresos más bajos y menos oportunidades de conseguir empleo.
La selección de estos cuatro grupos se basa en una definición del Banco Mundial que entiende la exclusión social como “el proceso por el cual se impide sistemáticamente a ciertos individuos o grupos participar plenamente en la vida económica, social o política de una sociedad”. Las razones por las cuales estas poblaciones son excluidas son múltiples y no necesariamente están vinculadas a la pobreza: a las personas se les niegan derechos básicos por su orientación sexual o identidad de género o por la raza, por ejemplo, independientemente de sus niveles socioeconómicos.
Las autoras y autores del informe aclaran que hay otros grupos excluidos en Uruguay –como las personas migrantes o las descendientes de indígenas–. Sin embargo, el énfasis en las poblaciones elegidas deriva “de las condiciones que muestran en varios indicadores de desarrollo, muy por debajo de la media del país, así como al hecho de que el Estado uruguayo ha priorizado estos colectivos en su agenda de políticas públicas a lo largo de las últimas dos décadas”. El problema es que, pese a los avances, todavía no se ha logrado su inclusión plena.
El informe explora tres ámbitos interrelacionados de los cuales generalmente se excluyen a estos grupos vulnerados: el mercado de trabajo, los servicios básicos –como la electricidad o el agua potable, pero también la educación y la salud– y los espacios –públicos, privados, sociales, culturales, políticos–.
Mujeres
La situación de las mujeres aparece primera y comienza con la realidad asociada al mercado laboral. El informe asegura que, si bien Uruguay tiene “el mejor equilibrio de género de América Latina en términos de participación laboral”, las mujeres siguen enfrentando barreras en este ámbito.
“Sólo 25% de las personas trans completó la educación primaria, y es la población que cuenta con los peores indicadores laborales del país”.
De acuerdo con el reporte, que se basa en cifras oficiales, en 2017 hubo una brecha de 17 puntos porcentuales en la participación en la fuerza laboral entre varones (73%) y mujeres (56%). Y no sólo eso: pese a que las mujeres en el mercado de trabajo tenían niveles más altos de educación que los varones, corrían con más probabilidades de estar desempleadas (9,4% frente a 6,5%, en 2016) y en promedio ganaban 25% menos, teniendo similares formación y experiencia para realizar el mismo tipo de tareas. Las mujeres también son excluidas de determinadas ocupaciones que tradicionalmente han sido dominadas por los varones, a pesar de tener una competencia igual o superior.
Estos fenómenos podrían explicarse por el hecho de que las mujeres dedican casi el doble de tiempo que los varones a tareas no remuneradas y de cuidados. “La ‘pobreza temporal’ que enfrentan –es decir, la falta de tiempo debido al desempeño de tareas no remuneradas– limita la cantidad de tiempo que pueden dedicar al mercado laboral o a la educación, lo cual afecta sus perspectivas de empleo futuro”, dice el informe.
El Banco Mundial resalta que los hogares con jefatura de mujeres se ven “más frecuentemente afectados por condiciones de vivienda por debajo del estándar y tienen mayores probabilidades de habitar asentamientos informales”. De hecho, asegura que estos hogares tienen dos veces más probabilidades de ser pobres.
Existen importantes brechas de género en otras áreas, como por ejemplo en la de la participación política. De hecho, el documento recuerda que las mujeres uruguayas tienen los niveles más bajos de participación política en la región. Basta ver la conformación actual del Parlamento, en donde las mujeres representan 18% de la Cámara de Representantes y 26% del Senado.
Las trayectorias de las mujeres también se ven afectadas por las distintas formas de violencia de género a las que se enfrentan todos los días, a cualquier hora, en espacios públicos y privados. El texto recuerda que siete de cada diez mujeres uruguayas experimentaron violencia en algún momento de su vida, según la última Encuesta Nacional de Prevalencia sobre Violencia Basada en Género, publicada en 2019.
La violencia de género afecta la vida cotidiana de las mujeres en espacios públicos, como el transporte o la calle, donde pueden vivir situaciones de acoso y violencia sexual, pero también dentro de su casa, donde pueden ser maltratadas, abusadas o asesinadas por parejas, ex parejas o familiares. Según la encuesta antes mencionada, 47% de las mujeres encuestadas aseguraron haber vivido una situación de violencia por parte de una pareja o una ex pareja al menos una vez en la vida.
Personas afro
Las personas afro constituyen la minoría más numerosa de Uruguay –representan 8% de la población nacional, según el último censo– y también enfrentan desigualdades históricas y estructurales. En cuanto al empleo, “participan con tasas más altas en el mercado laboral, comienzan a trabajar a una edad más temprana y se jubilan más tarde que la población general, pero experimentan tasas más elevadas de desempleo y tres cuartas partes de ellas se ocupan en trabajos poco calificados y mal remunerados”, asegura el informe.
A la vez, las personas afro “ganan menos que otros uruguayos por el mismo tipo de tareas y trabajan en el sector informal en una proporción mucho mayor”. También “tienen en general menos años de educación formal y están subrepresentados en posiciones de toma de decisión y de gerencia, tanto en el sector privado como en el público”. A estas desigualdades se suma que “enfrentan múltiples formas de discriminación, directa e indirecta, que impactan en sus trayectorias de vida, su bienestar y su dignidad”.
“En promedio, las mujeres ganan 25% menos que los varones, teniendo similar formación y experiencia para realizar el mismo tipo de tareas”.
En este marco, las mujeres afro son las que tienen la peor inserción en el mercado laboral, ya que experimentan la tasa de desempleo más alta de todos los grupos analizados (14%, comparado con el 8% entre la población general). “Su injusta participación en el mercado laboral”, asegura el estudio, “muestra cómo la intersección de raza y género puede intensificar la exclusión de una persona”.
La investigación muestra que las personas afro están “sobrerrepresentadas” en los asentamientos informales y tienen casi el doble de probabilidades de vivir en los barrios pobres, “lo cual puede explicarse en parte por los patrones históricos de la segregación espacial”. Además, sus viviendas tienden a estar más densamente ocupadas.
La Encuesta Continua de Hogares de 2017 estimó que las personas que se identifican como afrodescendientes en Uruguay comprenden 22,5% de quienes viven bajo la línea de pobreza.
Uruguay ratificó su compromiso de mejorar la situación de las personas afro al lanzar en 2019 un Plan Nacional de Equidad Racial y Afrodescendencia y mediante varios compromisos internacionales, pero estos avances legales no se han traducido en cambios definitivos o a largo plazo para la mayoría de los hogares afro.
Personas con discapacidad
Cerca de 16% de la población uruguaya declaró tener algún tipo de discapacidad visual, auditiva, motriz o de aprendizaje en 2011. Las personas con discapacidad enfrentan numerosos obstáculos, especialmente en el mercado laboral, en la educación y en los espacios públicos. Esto es así pese a que el país ratificó la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y la Convención Interamericana sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, que reconoce los derechos y necesidades de esta población.
“Las mujeres afro son las que tienen la peor inserción en el mercado laboral, ya que experimentan la tasa de desempleo más alta de todos los grupos analizados”.
De acuerdo con el informe del Banco Mundial, quienes tienen discapacidades severas “suelen vivir en hogares pobres o de ingreso medio-bajo, alcanzan menos años de educación y habitan viviendas de calidad inferior y/o en hacinamiento, comparados con la población en general”. Y agrega que la exclusión de las personas con discapacidad también afecta a los otros miembros del hogar al que pertenecen, quienes suelen tener menor nivel de empleo y de educación.
En materia laboral, no sólo tienen menos probabilidades de encontrar empleo, sino que también tienden a recibir salarios más bajos que las personas sin discapacidad por el mismo tipo de tareas, asegura el informe. En 2011, la tasa de participación laboral de personas con alguna discapacidad era de 59,5%, muy inferior a la de personas que no reportaron ninguna discapacidad (76%). En tanto, la mayoría de las personas que manifestaron tener dificultades severas, más de 80%, directamente no participaba en el mercado laboral.
En cuanto al acceso a los espacios, las personas con discapacidad son más propensas a ver limitadas sus posibilidades de movilidad si los lugares y el transporte público no son accesibles. “Aún para aquellas unidades accesibles existen obstáculos adicionales: la escasa frecuencia de servicios, la cobertura limitada en ciertas rutas y la falta o escasez de servicio durante los fines de semana. Además, si el vehículo está lleno y los asientos de prioridad ya están ocupados, el ómnibus no se detendrá en las paradas y es difícil predecir cuándo aparecerá otra unidad accesible”, alega el informe.
La exclusión de personas con discapacidad está profundizada por su invisibilidad estadística, debido “tanto a la ausencia de datos como a la existencia de datos con criterios dispares”, lo cual hace que sea difícil de analizar y comparar para poder elaborar políticas. Uruguay ha establecido un registro nacional de personas con discapacidad para quienes soliciten empleo en la administración pública, por ejemplo, pero según el Banco Mundial otros instrumentos de relevamiento de datos –como la Encuesta Continua de Hogares– no suelen recabar información sobre discapacidad o relevan datos de “manera indirecta”.
Personas trans
Una serie de avances normativos que ha tenido lugar en las últimas décadas posiciona a Uruguay como líder mundial en el reconocimiento de los derechos LGBTI. La última de estas conquistas fue en 2018 con la aprobación de la Ley Integral para Personas Trans, que eliminó las barreras para el cambio de nombre registral en los documentos oficiales y creó un cupo laboral para los cargos de la administración pública, entre otras políticas públicas específicas para esta población.
Sin embargo, las personas trans “siguen confrontando severas formas de exclusión” en todos los ámbitos de la vida, asegura el informe, incluidas distintas formas de discriminación y violencia basada en la identidad de género. De hecho, el documento asegura que cerca de 45% de las personas trans declaró haber sufrido violencia debido a su identidad de género, una cifra que aumenta a 77% entre las personas trans que ejercen el trabajo sexual, según datos del Primer Censo Nacional de Personas Trans realizado en 2016 por el Ministerio de Desarrollo Social.
“Sólo 25% de las personas trans completó la educación primaria, y es la población que cuenta con los peores indicadores laborales del país”.
De acuerdo con el censo, las personas trans –que representan 0,02% de la población nacional– son excluidas desde una etapa temprana de sus vidas, ya que muchas dejan sus hogares en la adolescencia y suelen perder el apoyo de sus familias, lo cual limita las posibilidades de continuar con su educación formal o de tener una vivienda propia.
Sólo 25% completó la educación primaria, y es la población que cuenta con los peores indicadores laborales del país, según recuerda el informe del Banco Mundial. En ese sentido, el censo revela que alrededor de 30% de las mujeres trans y 43% de los varones trans están desempleados.
Entre las personas trans que trabajan, aproximadamente un tercio ejerce o ha ejercido el trabajo sexual, lo cual “las expone a riesgos de salud, como una mayor incidencia de enfermedades de transmisión sexual, trastornos de salud mental y adicción a las drogas”.
El acceso a servicios de salud también resulta problemático, dice el documento, “ya que un tercio de estas personas declara haber sido discriminada en los centros de salud”.
En materia de movilidad, y al igual que lo que sucede en el caso de las mujeres, las personas trans también restringen su uso del transporte público debido a la amenaza de violencia basada en la identidad de género y la discriminación.
Recomendaciones
El último capítulo del extenso documento del Banco Mundial analiza los distintos programas que Uruguay impulsó en los últimos años para lograr revertir la realidad de los grupos excluidos y hace algunas recomendaciones. El organismo reconoce que el país “cuenta con una sólida matriz de políticas sociales y con uno de los más altos gastos sociales públicos de la región”, pero asegura que “la atomización de los programas sociales y la falta de coordinación entre ellos limita su efectividad”.
“Una revisión de la política actual y de la matriz institucional debe procurar estrategias combinadas y multisectoriales para dirigirse mejor a los hogares más difíciles de alcanzar. Esto requiere crear incentivos para la cooperación interinstitucional, con responsabilidades claras, financiamiento, basada en evidencia y con metas medibles”, sugiere.
Esta nueva generación de programas sociales, además, “debe ir más allá de la lucha contra la pobreza y enfocarse también en revertir los procesos de exclusión estructural”. “Cerrar las brechas existentes no sólo es posible, sino que no requiere necesariamente gastos adicionales”, aseguran las y los expertos. “A menudo, todo lo que se requiere es un pequeño ajuste en los programas existentes para volverlos más sensibles a las necesidades y aspiraciones de los hogares más vulnerables”.
Los efectos de la pandemia
La investigación del Banco Mundial se realizó entre 2018 y 2019 pero se imprimió este año, en plena pandemia de covid-19. El organismo no ignoró las consecuencias de esta emergencia y en el prólogo recordó que las crisis no afectan a todas y a todos por igual y que la peor parte se la llevan siempre las poblaciones que ya tenían derechos básicos vulnerados.
Según el documento, Uruguay está “bien posicionado para mitigar y recuperarse de los efectos debido a su sistema integral de salud, su sólido contrato social y la respuesta contundente y temprana del gobierno”. Sin embargo, “la pandemia ya está afectando la economía en forma significativa y plantea el riesgo de revertir algunos de los logros de las últimas dos décadas en términos de reducción de la pobreza”, lo cual podría ampliar muchas brechas.
El Banco Mundial advierte que la dirección que tome esta crisis “va a depender de la determinación del país por redoblar sus esfuerzos para alcanzar la inclusión social plena; aun cuando al mismo tiempo deba gestionar una considerable reducción del espacio fiscal necesario para expandir sus programas e inversiones sociales”.
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