Desdemocratizar la política: Regla fiscal en la LUC

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La ley de urgente consideración (LUC) coloca como primer capítulo del apartado dedicado a la economía los lineamientos para crear una nueva regla fiscal en Uruguay. Esta medida, recomendada por los organismos de crédito multinacional, reclamada por la Confederación de Cámaras Empresariales e incluida en el programa político del Partido Nacional, es un elemento estratégico para la política económica y condiciona el resto de las políticas del Estado al restringir el presupuesto público.

Las reglas fiscales son una forma gubernamental de reducir las posibilidades de acción en cuanto al manejo de las cuentas públicas, implicando un menor uso del gasto público (muchas veces mencionado bajo el eufemismo de la “austeridad”). Estos instrumentos de política buscan dos objetivos. Uno de ellos es interno: combatir el déficit fiscal y la dinámica de crecimiento del endeudamiento público. Pero, fundamentalmente, persiguen un objetivo externo: transmitir confianza a “los mercados” (otro eufemismo para nombrar los capitalistas internacionales y sus agencias asesoras como las calificadoras de riesgo, que especulan con el precio de compra y reventa de la deuda pública soberana), generando el marco para una política fiscal previsible, independientemente del gobierno de turno.

En el mundo existen distintos tipos de manejos fiscales: discrecionales, con reglas fiscales (es decir, con corsés institucionales que limiten el manejo fiscal) y con combinaciones entre los dos (es el caso de Uruguay a partir de 2006).

Entre las reglas fiscales más utilizadas se encuentran las que limitan el endeudamiento que un país puede generar (como es el caso de la Ley 17.947, de tope de endeudamiento, vigente en Uruguay desde 2006); las de balance presupuestal, que establecen objetivos para la diferencia entre ingresos y egresos del Estado en distintos años (por ejemplo, podría ser llegar a 2022 con 1% de déficit fiscal); las de ingresos fiscales, que establecen un límite a la capacidad del Estado de recaudar impuestos; las de gasto fiscal, que generan un tope a la posibilidad de expansión del gasto público por parte del gobierno; y también están las de resultado fiscal estructural, regla que está propuesta en la LUC.

El resultado fiscal (a secas) es la diferencia entre los ingresos y los egresos corrientes del Estado en un año. Cuando el resultado es negativo hablamos del famoso déficit fiscal. Cuando le agregamos la palabra “estructural”, en lugar de hablar de un dato empírico (la cantidad de dinero que entró y salió del Estado en un año), hablamos de una abstracción de cuánto dinero debería haber entrado y salido del Estado, teniendo en cuenta el comportamiento estructural de la economía (descontando las subas y bajas en el crecimiento, producto de los ciclos económicos). Un aspecto clave de esta propuesta es que para determinar este resultado fiscal estructural es necesario crear un modelo macroeconómico que pronostique cuál será el resultado del año, y en función de ello qué objetivos se trazarán en el quinquenio (por ejemplo, que en 2021 haya un déficit estructural de 2% del producto interno bruto (PIB), en 2022 de 1,5%, etcétera). El problema es que ese modelo no existe, debe ser construido para establecerse en la discusión de la ley de presupuesto.

Todas las reglas fiscales tienen ventajas y desventajas para la implementación de política. La regla del tipo propuesto en la LUC tiene la desventaja de que dificulta mucho el debate público, dado que se construye sobre modelos difícilmente explicables a una audiencia masiva, y, lo que es peor, son aun más difíciles de monitorear por las personas una vez elaborados.

La regla del resultado fiscal estructural se complementa con un tope al gasto en relación al producto potencial de la economía. Aquí nuevamente nos encontramos con una dificultad similar a la anterior. Más allá de la conveniencia o no de establecer topes en el crecimiento del gasto público, la regla lo establece sobre otra abstracción, el producto potencial. Este sería el máximo producto que podría generar la economía si usara toda la capacidad ociosa. Por lo tanto, corresponde elaborar otra metodología para calcular el producto potencial y construir el modelo económico.

La tarea de generar los modelos económicos que sirvan de insumos para establecer en el presupuesto cuánto podrá gastar el Estado en el quinquenio para satisfacer las distintas necesidades públicas por medio de la elaboración de políticas quedará en manos de un comité de expertos designado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), y luego será competencia de un consejo fiscal asesor, también dependiente de ese ministerio. Esto implica que se traslada el lugar donde “se corta el bacalao”, desde el Parlamento a una dependencia dentro del MEF, amparada en la noción de que las cuentas públicas deben manejarse con eficiencia, y que el camino para ello es “alejarlas de la política” y colocarlas estrictamente en el ámbito técnico.

Las acciones que toma el Estado en la economía no son neutrales en términos sociales. A qué sectores sociales el Estado prioriza destinando gasto público, en qué nivel, y qué estrategias toma para financiarse genera personas beneficiadas y perjudicadas en la sociedad. La intención que está en la regla sería colocar a la discusión política en los debates presupuestales en función de los resultados del comité de expertos. Esto tiene una trampa implícita: por lo menos en economía y en otras ciencias sociales, no existe un saber técnico desprovisto de ideología política; por lo tanto, en los hechos lo que se está haciendo es imponer que el debate sobre presupuesto se dé en los marcos de una visión particular del mundo, presentada por medio de modelos macroeconómicos.

Un ejemplo de lo anterior puede verse en Europa con las políticas impulsadas por el Banco Central Europeo (BCE) para que los países en crisis aplicaran durante la crisis económica que impactó a partir de 2011. Estas políticas se establecieron con el objetivo de reducir la deuda soberana de los países a un ratio de por lo menos 90% del PIB. Este ratio se estableció debido al trabajo de dos economistas de Harvard, Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff, que demostraba que los países con un nivel de deuda de entre 60% y 90% del PIB podían llegar a generar crecimiento de la economía, mientras que economías más endeudadas entraban directamente en un círculo vicioso que no les permitía crecer y generaba mayor endeudamiento. En función de ese trabajo de mayo de 2010, el BCE y el Fondo Monetario Internacional comenzaron una campaña de recomendación (imposición) de políticas de ajuste para los países en crisis, recortando derechos sociales y disminuyendo su nivel de vida. Años más tarde, se demostró que los resultados del trabajo de los economistas estaban errados, los datos con los que trabajaban y de los que dependía el sustento de las políticas de ajuste no eran correctos.¹

El manejo de las cuentas del Estado merece la mayor atención y seriedad posibles, dado que, al fin y al cabo, “es el dinero de todos”. Es necesario utilizar todo el saber técnico para poder implementar mecanismos que permitan su mejor uso y control. No obstante, los mecanismos presentes en la LUC no garantizan lo último, solamente sirven para implementar el autoritarismo neoliberal que exhiben en otras dimensiones del proyecto político más general.

Hugo Dufrechou es economista de la cooperativa de trabajo Comuna.