Los dichos populares, la reforma de la seguridad social y otros demonios

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Las cuentas claras y el chocolate espeso

Cuando desde América fray Aguilar envió cacao a su congregación en España, este no gustó mucho por su sabor amargo. Luego, cuando monjas del convento de Oaxaca le agregaron azúcar, la mezcla causó furor en Europa. Mientras la iglesia debatía si la bebida rompía o no el ayuno de Pascua, el pueblo discutía cuál era la mejor forma de tomarlo: espeso (cargado de cacao) o claro (diluido en leche). Finalmente ganaron los del chocolate cargado, y la frase se usa para llamar a las cosas por su nombre.

Cuando se apruebe la ley de urgente consideración se conformará una comisión de expertos, cuyo funcionamiento es el primer paso del proceso elegido por el gobierno para llevar adelante la reforma de la seguridad social. Pa’ ir llevando, reformar el régimen previsional del país, en especial el del Banco de Previsión Social (BPS), implica reformular las bases sobre las que se construyó y aún se sustenta gran parte del bienestar de los uruguayos.

Está por verse si el resultado está cargado de cacao o diluido con leche, aunque no hay dudas de que será algo más amargo. Lo importante, en realidad, es que nos aseguremos de que sirva para cortar el ayuno de Pascua.

No es moco de pavo

El cometido de esa comisión es generar un diagnóstico y propuestas de reforma que servirían de base para un proyecto de ley. La aspiración del gobierno, en palabras del ministro de Trabajo¹ es iniciar “más o menos a mediados del año que viene” el tratamiento legislativo del proyecto. Aunque la seguridad social abarca una amplia gama de beneficios, como las asignaciones familiares, el seguro de desempleo, el seguro de enfermedad y el sistema de cuidados, entre otros, el debate público está centrado en reformar uno de ellos (el régimen previsional) o, como decía mi abuelita, el régimen de jubilaciones y pensiones.

Es fácil de entender porque en Uruguay ambos son relativamente sinónimos: el régimen de jubilaciones y pensiones ampara a 83% de los trabajadores activos y a más de 900.000 pasivos, y los pagos por todas las prestaciones insumen alrededor de 12,5% del producto interno bruto (PIB). Los egresos del BPS, la Caja Militar y la Caja Policial suman casi 11% del PIB, lo que representa cerca de 40% del gasto público social.

Esta identificación entre seguridad social y el régimen previsional era aún más estrecha en el pasado. Una investigación de la Universidad de la República (Udelar)² muestra la primacía, a lo largo del período 1910-2005, de los gastos en seguridad social destinados al pago de pasividades en relación con los gastos consagrados a amparar al trabajador activo (desocupación, familia y maternidad). Si bien en los pasados 15 años se incorporaron a la protección social múltiples beneficios dirigidos a otras edades, 75% del gasto en protección social sigue concentrado en la población adulta mayor de 60 años. Como quien no quiere la cosa, estamos hablando de reformar uno de los pilares de la protección social uruguaya.

Es lo que hay, valor

Diría entonces el lector: qué necesidad m’hijita.

Resulta que Uruguay es el país más envejecido de América Latina, luego de Cuba. Qué alivio, cada vez vivimos más; pero no hay bien que con mal no venga. Esto significa que la población crece poco y los veteranos son cada vez más en comparación a la población activa. El sistema previsional público necesita más recursos para pagar jubilaciones y pensiones, pero también recibe menos contribuciones. A la vez, se necesitan más recursos para financiar gastos de salud y cuidados de las generaciones mayores, amén de otras necesidades generales. Para satisfacer estas demandas se necesita que la productividad de cada trabajador activo aumente, generando crecimiento económico, algo que según un estudio reciente no será fácil y depende de decisiones de política.³

Así planteado, el ajuste de cuentas del régimen previsional es uno de los desafíos más relevantes. Pero no es el único, dado que, en los próximos años, muchos trabajadores no llegarán a jubilarse o lo harán con montos muy pequeños, un punto que queda en vilo para futuras reflexiones.

No apure caballo flaco cuesta arriba

Como cualquier otra política pública, las reformas previsionales conjugan lo técnico (entiéndase por tal lograr amparar a la mayor cantidad de gente al menor costo posible, pagándoles a cada una lo máximo que se pueda) con las “preferencias”, es decir, aquello que hace que la mayoría de los ciudadanos (y en especial de votantes) se sienta confortable o, en su defecto, menos incómodo. En buen romance, que sea viable políticamente.

La estabilidad de la reforma en el tiempo es clave para que los cambios que haya que hacer sean graduales, respeten los derechos de los que están jubilados (adquiridos) y de los que están cerca de jubilarse (en curso de adquisición, diría un abogado). No cambiar de caballo a la mitad del río también evita la pérdida de credibilidad en el sistema, lo que podría alentar que los que pueden evadan aportes y, como no podía ser de otra manera, permite al trabajador planificar a reglas vistas cuál es el mejor momento para jubilarse.

Las buenas reformas de seguridad social, especialmente las que se originan en la necesidad de parar la olla, llevan tiempo y surgen de procesos que intentan evitar su posterior reversión. Quien carga la responsabilidad de llevar adelante el proceso, en este caso el gobierno, debería evidenciar su voluntad de llegar a acuerdos, y más allá de que al final del día estos se logren, ir incorporando aspectos que hagan la propuesta más confortable para las otras partes convocadas.

El estudio de la reforma del Régimen General de 1995 comenzó mucho antes, cuando hacia 1991 el entonces presidente del BPS propuso la implementación de un sistema de cuentas nocionales, que en ese entonces no llegó a buen puerto. Aunque la reforma de 1995 sigue sin contar con aprobación unánime, vive y lucha luego de 15 años de gobierno del Frente Amplio (FA), que en su momento no la votó y estuvo mayoritariamente en contra. Es más, en su gobierno el FA promovió iniciativas legales que mejoraron el régimen de ahorro individual.⁴ Si bien el proceso de esta reforma no estuvo exento de críticas –por ejemplo, que no se convocó a los actores sociales–, validó un modelo que continúa hasta nuestros días.

Esto ocurrió, entre otras cosas, porque “fue realizada con plena conciencia por parte de los reformadores de que las organizaciones sociales tenían suficiente capacidad de movilización como para ‘vetar’ el cambio (de allí la importancia del régimen mixto y de República AFAP para acentuar la tolerancia social). Además, todos los diagnósticos señalaban (las comisiones partidarias, los equipos del BPS, los organismos internacionales) que la concepción política con la que se venía manejando el sistema debía ser mejorada para que el proyecto no naufragara”.⁵

Por otro lado, le pese a quien le pese, para un partido de oposición es tentador oponerse a un proyecto que, además de generarle discrepancias de fondo, exige medidas antipáticas. En la salud y en la enfermedad, las medidas antipáticas podrían costar votos en cantidades industriales, sobre todo en un país donde las preferencias partidarias de los votantes se encuentran fuertemente estratificadas por edades.

Para muestra basta un botón, el FA no fue el único en no votar una reforma previsional. La entonces oposición, hoy gobierno, no acompañó ni la reforma de la Caja Policial (2008) ni la de la Caja Militar (2018). La reforma de la Caja Bancaria (2008) sólo contó con el voto del Foro Batllista en Diputados y de un senador del Partido Nacional (PN). La excepción es la reciente reforma de la Caja Notarial (2019), que tiene la particularidad de que fue la propia institución la que acordó un proyecto de reforma que luego, con variaciones, fue enviado por el Poder Ejecutivo al Parlamento, donde tuvo un amplio apoyo (76 votos de 78 en Diputados).

Curiosamente, aunque fue la propia Caja Notarial la que promovió “una contribución especial de los pasivos”, equivalente a 2% de la prestación, repartiendo así el costo del ajuste entre generaciones, parte de la oposición argumentó que este impuesto era inconstitucional debido a la existencia del IASS. No me asusta el acertijo, dado que la ley de 2008 para la Caja Bancaria incluye la misma figura, y los recursos interpuestos por los pasivos fueron desestimados por el Poder Judicial.

En palabras del actual rector de la Udelar⁶ que analizó el proceso de reforma de la Caja Militar comparado con el de la “ley de cincuentones”: “El sistema político muestra una propensión asimétrica para comprometer recursos de largo plazo de toda la sociedad: con celeridad y tiempos acotados es capaz de resolver la expansión de beneficios, mientras que reformas que implican remover privilegios –entendidos como situaciones donde un grupo de ciudadanos accede a prestaciones públicas cuyas características son más favorables que las percibidas por el promedio de la sociedad– enfrentan mecanismos de bloqueo que moderan sustantivamente su alcance y expanden los tiempos de tratamiento, cuando no simplemente las inviabilizan. Por ser un comportamiento político esperable, no deja de ser preocupante. La asimetría limita las posibilidades de desplegar innovaciones en el plano de las políticas públicas, en tanto condiciona la disponibilidad futura de recursos. Un escenario donde las discusiones de política no puedan salir del corral de cómo financiar gastos ya existentes y comprometidos limita la posibilidad de avanzar en transformaciones profundas en otros ámbitos de la vida social. Limita, en última instancia, la posibilidad de hacer política”.

Hoy por ti, mañana por mí

Aunque los antecedentes no son del todo alentadores, y el horno no está pa’ bollos en la relación entre gobierno y oposición, ambos tienen incentivos para tirarse al agua. Esto significa colaborar en el diseño de una reforma que tenga, aunque más no sea, una aceptación amplia de sus fundamentos, siempre que las soluciones para los problemas que la originan sean compatibles con las preferencias de sus votantes; porque es importante para el país y su gente, y también porque esto es política, papá.

El gobierno debería prevenir posibles acciones de bloqueo del proyecto. El PN y sus socios aspiran a seguir en el gobierno. El FA, por su parte, aspira a volver al gobierno y tiene incentivos para colaborar con un proyecto que contemple razonablemente sus preferencias. A ambos les sirve que el sistema partidario siga en pie.

Es difícil pero no imposible. La gente entiende cuando hay voluntad de explicarle, y los acuerdos entre gobierno y oposición ayudan a consolidar la idea de que no hay más remedio. Para evitar que se ponga arriba de la mesa una agenda que ignore los problemas del régimen, debería evitarse la tentación de aprobar un proyecto entre gallos y medias noches.

Nunca está de más recordar que a río revuelto, ganancia de pescadores.

Lo prometido es deuda

Transitar estas instancias con la transparencia y la madurez necesarias viabilizaría la reforma, contribuyendo –de paso, cañazo– a mantener las bases sobre las que se construye el sistema político uruguayo, en el que los partidos tradicionalmente canalizan las inquietudes y demandas populares de una manera, hasta la fecha, más constructiva que en algunos países vecinos; a buen entendedor sobran palabras.

Hay indicios de que han entendido lo que está en juego. Referentes tanto del gobierno como de la oposición han expresado reiteradamente la necesidad de una reforma, y en la campaña electoral del año pasado ambos se comprometieron a llevarla adelante en este período. Incluso, parecería que parte de la coalición de gobierno sabe que para conseguir un buen resultado lo que importa es el camino.

Desde el 1° de marzo varias declaraciones, tanto el ministro de Trabajo y Seguridad Social, Pablo Mieres, como de Rodolfo Saldain, referente del PN en la materia, van en este sentido. El ministro expresó en la comisión del Senado que evaluó la LUC: “Dado que somos conscientes de que los plazos son apretados, en la propia norma existe la posibilidad de que el Poder Ejecutivo prorrogue el plazo de trabajo”. Asimismo, puso énfasis en que la comisión incluiría todas las miradas y concepciones sobre el tema, para asegurar que esté representado todo el arco de opiniones desde el punto de vista académico, social y político. El actual presidente del BPS, Hugo Odizzio, fue más allá. En una reciente entrevista publicada por el diario El País afirmó que como “la decisión es política”, se estableció que al grupo de 15 técnicos “lo designen los partidos políticos, entre gente que saben cómo piensan y a la que le tienen confianza para ver reflejada su posición”. Esa comisión tendrá “un cronograma para recibir a los actores sociales, que van a dar su opinión”.

Sin embargo, como te digo una cosa te digo la otra. Un artículo periodístico⁷ alerta que “un grandilocuente comité de expertos en sistemas jubilatorios discutirá una reforma, pero el verdadero plan se negociará en paralelo entre los que piensen igual y sean mayoría”; el más avisado se ahoga en el vado.

En estos temas hace tanto daño dormirse en los laureles y atar perros con longanizas, como no dejar títere con cabeza.

Mejor no armarse un Tiberio y a la vejez, viruela.

La autora agradece los enriquecedores comentarios de Hugo Bai y del grupo Jueves. Esta y otras notas del grupo Jueves pueden encontrarse en grupojuevesuy.wordpress.com.