El 28 de abril leímos atentamente en estas páginas el artículo “Los municipios: ¿el comienzo o el final?”, que aporta una interesante visión de un exalcalde montevideano. Me adelanto a decir que en términos generales comparto los ejes centrales de su enfoque en relación con la relevancia y potencial del tercer nivel de gobierno en términos de profundización democrática y apropiación o participación desde los territorios. Sin embargo, con el propósito de alimentar el intercambio, a continuación, me interesa plantear un conjunto de elementos que creo importantes en la discusión. Un primer aspecto importante es que, en mi opinión, hablar de “comienzo” y/o “final” en relación con temas tan complejos y multidimensionales como la descentralización política, que, precisamente, es un proceso, presenta riesgos y probablemente invisibilice muchas de las aristas que encierra.
En una construcción institucional de un Estado como el uruguayo, que tiene casi dos siglos, ¿12 años de un tercer nivel de gobierno es mucho o es poco? Más bien me afiliaría a la tesis de compartir que el proceso de municipalización en Uruguay, que tampoco es el origen de la descentralización institucional del Estado, por cierto, es aún incipiente y cuenta con grandes oportunidades de mejora en función de la siempre necesaria construcción y consolidación de capacidades territoriales.
Otro elemento que me parece interesante del artículo referido es que discute múltiples aspectos importantes en relación con el tránsito municipalista en nuestro país, aunque presenta un sesgo montevideano. Y si bien es cierto que hay gran parte del espíritu de la Ley de Descentralización Política y Participación Ciudadana originada y ajustada en las presidencias frenteamplistas que se inspiraron en el primer empuje descentralizador de la Intendencia de Montevideo liderado por Tabaré Vázquez, luego las experiencias y los acumulados no fueron los mismos, ni siquiera parecidos en todos los departamentos y territorios.
Sin irnos del área metropolitana del país, podría abordarse el caso del departamento de Canelones en el marco del proceso de municipalización nacional. Posiblemente allí aparezca un conjunto de hitos en materia de descentralización política y participación ciudadana, con una visión de proceso. Cabe recordar que Uruguay es el último país del continente en integrar un tercer nivel de gobierno y que la referida innovación institucional cuenta además con múltiples particularidades en términos comparativos, por ejemplo, a nivel de la región.
Vale la pena referir al departamento canario en la medida en que es el que cuenta con mayor cantidad de municipios en el país (con proyección a seguir ampliando) y tiene 100% de su territorio municipalizado, característica que sólo comparte con los departamentos de Montevideo y Maldonado. Cuando se profundiza y analiza la evidencia del mencionado proceso surgen rasgos que traccionan en forma positiva, por ejemplo, para articular el desarrollo territorial desde pilares relevantes vinculados con la descentralización y la participación. Canelones parece haber incorporado el tercer nivel de gobierno como una suerte de traje a medida. Y claro que allí hay que remontarse a un enfoque político muy marcado de las administraciones que desde el mismo año 2005 definieron la relevancia de, por ejemplo, integrar rápidamente las juntas locales, luego sustituidas por municipios democráticamente electos. Esos son atributos que indudablemente contribuyeron a la consolidación de la institucionalidad local y a un modelo de gestión de cercanía. En mi opinión, los aspectos reseñados le otorgan una relevancia y referencia a la experiencia canaria, sobre la base de un proceso acumulado y una fuerte identidad histórica local. Los municipios de Canelones, en particular los más pequeños y medianos, han generado aprendizajes y prácticas potentes. Esos avances, por cierto, no invisibilizan restricciones y brechas (viejas y nuevas), vinculadas a elementos competenciales y de acceso a los recursos financieros.
El proceso de municipalización en Uruguay, que tampoco es el origen de la descentralización institucional del Estado, es aún incipiente y cuenta con grandes oportunidades de mejora.
Retomando el eje de coincidencias con el interesante y provocador artículo de Gastón Silva, parece oportuno y tal vez impostergable que Montevideo rediscuta y analice en profundidad su “modelo” de descentralización, que acumuló sobre los actuales ocho municipios una importante estructura administrativa anterior que sigue operativa, como la de los centros comunales zonales. Ahí se suman el componente identitario y la audacia potencial de avanzar en lógicas territoriales más concretas y que efectivamente respeten vocaciones e identidades para que la gestión participativa y de cercanía realmente sea viable.
Finalmente, estamos absolutamente de acuerdo con el riesgo de estar proponiendo un enfoque que sostenga “un mero escalón más del organigrama institucional”, pero en todo caso esa es la situación de Montevideo. Probablemente también coincidamos con Silva en que se necesitan potestades y presupuestos más robustos, pero esa es condición necesaria y no suficiente para asegurar gestión de cercanía y profundización democrática.
Es necesario continuar profundizando el debate, incluso para relativizar algunas afirmaciones reiteradas en relación con las debilidades de la municipalización en Uruguay. Sigue siendo central ampliar la perspectiva de oportunidades centradas en las capacidades locales para el desarrollo de los territorios que se deben continuar robusteciendo sobre la base de la articulación entre los sistemas de actores, los niveles de gobierno y las escalas territoriales. Desde 2009 a esta parte, si bien se trata de un lapso muy corto en términos de lo que implica la construcción y ampliación de la institucionalidad estatal, se han generado procesos y experiencias que, en diálogo con otros elementos nacionales, regionales y globales, tornan pertinente un análisis en términos de retos y oportunidades.
Martín Pardo es politólogo con especialización en desarrollo económico territorial.