Cuatro injusticias que genera la propuesta que se plebiscita sobre seguridad social

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Uruguay necesitaba (y necesita) reformar su sistema de seguridad social para atender los desafíos de sostenibilidad social y financiera. La ley del gobierno, aunque avanzó en algunos aspectos, no solucionó los principales problemas y generó nuevos, como los derivados de aumentar al barrer la edad mínima de jubilación a 65 años. Persisten problemas de organización en el régimen de ahorro individual que ciertas disposiciones agravaron, como la eliminación de una bonificación sobre la jubilación del Banco de Previsión Social (BPS) sin prever un cambio en la distribución del aporte entre el BPS y las administradoras de fondos de ahorro previsional (AFAP). No garantizó la cobertura universal en la vejez ni se revisaron inequidades en el financiamiento del sistema, ni hizo cambios en la forma de aportación y acceso a derechos de los unipersonales y monotributistas, que representan el 75% de las empresas afiliadas al BPS. Tampoco integró los cuidados como una necesidad a atender.

Todos estos puntos están identificados en las “Bases para el diálogo social” del Frente Amplio (FA), aprobados por unanimidad en el Plenario Nacional del 14 de octubre de 2023, y hay un compromiso de implementar sus soluciones cambiando la ley. La propuesta de reforma constitucional no sólo no resuelve los problemas que tiene nuestro sistema de seguridad social, sino que también genera efectos regresivos e injustos, además de tener un altísimo costo de financiamiento.

Si bien dicha propuesta surge como una reacción a la forma en que el gobierno tramitó su reforma, y está inspirada en objetivos compartibles (por ejemplo, subir las pasividades de quienes ganan menos), su redacción y formulación termina siendo perjudicial e inequitativa.

Desde una perspectiva de izquierda, hay por lo menos cuatro injusticias que deberían preocuparnos desde el punto de vista de la asignación de los recursos del Estado, derivados –entre otros– de las contribuciones que hacemos los uruguayos no sólo en forma directa (IRPF, IASS e IRAE en el caso de las empresas), sino también en forma indirecta (IVA e Imesi, por ejemplo, cuando ponemos nafta).

Edad de retiro

La propuesta de plebiscito consolida en la Constitución una única regla para acceder a la jubilación (60 años de edad con 30 años de aportes) y esto tiene efectos regresivos, es decir, concentra la utilización de muchos recursos en personas que no son las que más los necesitan.

La aprobación de la papeleta revierte las reformas de la Caja Notarial (2019) y la Caja Bancaria (2023), que incorporaron una edad superior a los 60 años, así como una combinación más exigente en el resto de los parámetros que la que plantea la papeleta. Esto implicaría, en caso de aprobarse la iniciativa, un costo adicional al actual que deberá financiar el Estado y que rondaría inicialmente los 250 millones de dólares y crecería con el tiempo. Este debería sumarse a los 1.500 millones de dólares de costo adicional inmediato derivado principalmente de lo previsto en la papeleta respecto de las jubilaciones mínimas (ver punto 2). Cabe aclarar que ambas cajas amparan a colectivos que tienen una mayor expectativa de vida que el promedio de la población uruguaya, en particular que las personas de menores ingresos amparadas por el BPS. Ambas reformas fueron realizadas derivadas de procesos de acuerdo con los propios colectivos involucrados, y la reciente reforma de la Caja Bancaria contó con el acuerdo de la Asociación de Empleados Bancarios del Uruguay.

Además, sólo la mitad de quienes trabajamos amparados por el BPS llegamos a los 60 años con 30 años de aportes. Somos los que tuvimos mejores trabajos (más estables, con mejores remuneraciones). La otra mitad, que son las personas de menores ingresos y sobre todo las mujeres, no juntan estos años de aportes. De hecho, una de cada tres personas llega a los 70 años de edad sin juntar ni siquiera el mínimo de 15 años de aportes que le permite acceder a una jubilación, por lo que podría quedar sin cobertura.¹ Pero esta situación empeora mucho para las personas de más bajos ingresos: el 63% de los trabajadores del primer quintil de ingresos no alcanzaría causal; en la misma situación estaría el 43% de los trabajadores del segundo quintil. El porcentaje es también más alto para sectores de actividad con alta informalidad (como la construcción –45%– y el servicio doméstico –39%–).²

Atender este desafío implica, como se ha comprometido a hacer el FA, implementar pisos de protección básica en la vejez que aseguren la cobertura de estas personas. Vale aclarar que estos números eran mucho peores antes de la Ley de Flexibilización de la Jubilación, aprobada en 2008 y promovida luego del Primer Diálogo de Seguridad Social implementado por el primer gobierno del FA.

Esto no implica negar el problema que generó la reforma del gobierno y que debe resolverse. Tal como plantea el FA en sus “Bases para el diálogo social”, es necesario habilitar la posibilidad de acceder a la jubilación a los 60 años. Este es un tema que se debe abordar, sólo que por otra vía: cambiando la ley. No todas las personas podrán trabajar hasta los 65 años, e incluso pudiendo, seguramente muchas no quieran. Hay al menos una posible solución para analizar en un proceso de diálogo: manteniendo como edad mínima legal los 65 años, permitir el acceso a la jubilación a edades inferiores mediante la modalidad de causal adelantada, rediseñándose los subsidios para contemplar a los trabajadores que han tenido ingresos bajos a lo largo de su vida laboral.

Pasividades mínimas

La redacción del punto 6 de la papeleta, que prevé que “ninguna jubilación ni pensión podrá ser menor al valor del Salario Mínimo Nacional” (SMN), favorece a los pasivos que cobran más de una prestación, por lo que tiene efectos regresivos.

La redacción de la papeleta no deja lugar a dos interpretaciones: plantea igualar cada prestación al SMN. Así, por ejemplo, si una persona percibe dos jubilaciones, y una de ellas es inferior al SMN, se verá beneficiada, independientemente de cuál sea el ingreso global que tenga. No es posible interpretar mediante una ley (que es una norma de menor jerarquía que la Constitución) algo que es contrario a esto, so pena de que pueda ser declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia.³ El BPS tiene más de 128.000 pasivos que reciben más de una pasividad del propio instituto, según el informe Indicadores de la Seguridad Social de julio de 2024. Pero además hay pasivos de otros institutos que reciben una prestación del BPS, o de otras cajas, que también estarían alcanzados por esta norma constitucional. Según las estimaciones disponibles a base de datos de la Rendición de Cuentas de 2018, el universo potencial de beneficiarios sería grande: alcanzaría al 34% de los pasivos de la Caja Militar, al 36% de la Caja Policial, al 48% de la Caja Bancaria, al 65% de la Caja Notarial y al 83% de la Caja Profesional.

Si bien no todos serían alcanzados por la disposición, dado que el valor de las prestaciones puede ser superior al SMN, los altos porcentajes de los pasivos que cobran más de una pasividad alertan sobre que son muchos los casos que se estarían beneficiando, a pesar de que el total de sus ingresos estén por encima del SMN.

Un ejemplo puede ayudar a ilustrar el notorio efecto regresivo que se genera. Supongamos dos casos. Por una parte, una persona con una jubilación de la Caja Militar de 80.000 pesos y otra del BPS de 19.000 pesos.⁴ En caso de aprobarse la papeleta, este jubilado recibirá 3.268 pesos de aumento, por la igualación de su jubilación del BPS al SMN. Por otra parte, una jubilada del BPS que accedió a la jubilación por la Ley de Flexibilización de 2008 que aprobó el FA y que percibe 22.300 pesos. En caso de aprobarse la papeleta, ella no recibirá ningún aumento.

Esta disposición causará una injusticia entre los propios pasivos y generará un costo adicional inmediato de 1.500 millones de dólares por año –que se explica principalmente por la aplicación de lo previsto en este apartado de la papeleta–, que crecerá todos los años. Quienes promueven la iniciativa estiman por esta disposición una cifra sensiblemente inferior (460 millones de dólares) que surge de aplicar la disposición no como prevé la papeleta, sino considerando el ingreso global de la persona, cuestión que, como han advertido varios constitucionalistas, no es viable.

Lo anterior no implica que el FA no tenga como una prioridad el aumento del SMN, así como de las pasividades mínimas: en sus gobiernos tanto el SMN como las pasividades mínimas se triplicaron. No obstante, esto ocurrió en un marco en el que uno no determinaba el otro. Vale aclarar que la papeleta no cambia la forma en que se fija el SMN, que sigue siendo una decisión discrecional del Poder Ejecutivo de turno. Con anterioridad a 2004, cuando la norma legal preveía lo mismo que prevé la papeleta, los gobiernos de la época utilizaron el SMN para contener el gasto previsional. Como resultado, el SMN cayó 65% en términos de poder de compra.

La propuesta de plebiscito consagra privilegios

La iniciativa de reforma constitucional impide disminuir la inequidad entre cajas, en la medida en que impide eliminar beneficios de los que hoy gozan pasivos de la Caja Militar, respecto del resto de los pasivos de otras cajas.

La ley de reforma del gobierno concedió a los pasivos retirados al amparo del régimen sin reforma (que son todos los jubilados actuales, más casi la mitad de los activos actuales) cobrar un aguinaldo, que es un beneficio que ningún otro pasivo tiene.

Más allá de cuál haya sido la intención original de los promotores, la redacción que se plasmó en la disposición Especial V’ de la papeleta implica –como sostiene el doctor Álvaro Rodríguez Azcúe, especialista en derecho del trabajo y seguridad social– un congelamiento del estándar de protección que abarca no sólo al BPS y, por lo tanto, impediría que una futura reforma eliminara este beneficio.⁵

La eliminación del ahorro individual

La eliminación del ahorro individual con destino previsional como mecanismo que permite autofinanciar una parte de la jubilación de las personas (la menor, dado que se destina un tercio de los aportes a este régimen) aumenta la inequidad intergeneracional.

A diferencia del Programa del Frente Amplio, el plebiscito prohíbe el ahorro individual con fines jubilatorios y prevé que el dinero actualmente ahorrado en las cuentas de cada uno de quienes hoy trabajan pase a ser propiedad del BPS. Un millón de trabajadoras y trabajadores tienen cuentas de ahorro, que administran las AFAP, en las que ingresan por año 1.400 millones de dólares y tienen acumulados 23.000 millones de dólares. El BPS, a cambio del dinero que recibe de las cuentas de ahorro individual, quedará obligado a pagar pasividades mayores que las que se hubieran pagado por el sistema actual, que adicionalmente tiene un diseño que otorga subsidios crecientes a los trabajadores de ingresos altos (los que estén más cercanos a un sueldo nominal de 256.000 pesos), lo que agrava el problema de la equidad.

Pero el BPS recibirá menos dinero del monto al que quedará obligado con los futuros jubilados, por lo que aumentará aún más su déficit previsional actual.⁶

Esos 23.000 millones de dólares de las cuentas de ahorro se agotarán en menos de 15 años. A partir de ese momento todo ese gasto adicional aumentará el déficit previsional y cada año se necesitarán más aportes del Estado. Por ejemplo, en 2045 aumentará en 4.000 millones de dólares por año, cifra que equivale, por ejemplo, a todo el presupuesto anual que actualmente recibe la educación pública, y que se agregaría a los aportes que ya hoy hace el Estado para cubrir el déficit previsional del BPS, la Caja Militar y la Policial, que alcanzan a más de 3.000 millones de dólares por año.

El plebiscito también aumenta la inequidad intergeneracional porque tiene consecuencias injustas especialmente con las y los trabajadores más jóvenes y con quienes empiecen a trabajar en el futuro: deberán contribuir a financiar estas prestaciones más altas que el plebiscito promete, pero no se van a poder jubilar en las condiciones prometidas, porque esos beneficios no se van a poder sostener en el futuro. La promesa de mayores pasividades no debe alimentar la falsa ilusión de que existe un impuesto, que siempre pagan otros, que soluciona el enorme costo adicional.

Algunos ejemplos pueden ayudar a dimensionar la magnitud de estas cifras. Financiar este costo adicional equivaldría, por ejemplo, a duplicar el impuesto a la ganancia de todas las empresas, a multiplicar por cuatro los aportes patronales o a aumentar el IVA de 22% a 35%. Aun asumiendo que se puede aumentar la presión tributaria para financiar la iniciativa, muy probablemente las alternativas que se están proponiendo sólo cubran una parte de este mayor gasto, dado el altísimo costo que esta tiene. Y como sociedad estaríamos renunciando a destinar estos recursos a otras necesidades, como seguridad, educación, pobreza infantil y cuidados, entre otras. Destinar dinero a estas políticas no es sólo un tema de suma importancia para mejorar el acceso a derechos y oportunidades, sino también para incrementar la productividad de la economía. Esto es imprescindible para abastecer, entre otras cosas, las demandas de una población envejecida.

Por eso, desde una perspectiva de izquierda, y en consonancia con el programa del FA, entiendo que el camino es mantener un sistema con tres componentes: solidario (no contributivo), de reparto intergeneracional (contributivo) y de ahorro (no lucrativo), transformando el funcionamiento actual del sistema de AFAP, asignando un rol central al Estado en su organización y supervisión, manteniendo una gestión profesional de las inversiones.

Jimena Pardo es economista.