Cuando se transita la recta final del período de gobierno de la coalición multicolor (2020-2024), es momento de evaluar su gestión y analizar la distancia entre lo prometido (lo propuesto en 2019) y lo realmente cumplido.
Este ejercicio, necesario en el marco de un sistema democrático que se enfrenta a un nuevo proceso electoral, se debería realizar en todas las áreas de gobierno. La política ferroviaria, como responsabilidad del Estado, no debe ser ajena a esta valoración.
El programa de gobierno de Luis Lacalle Pou para las elecciones de 2019 proponía acciones concretas en materia ferroviaria, como la rehabilitación de la línea Río Branco para el transporte de arroz y combustibles, con una ampliación de su capacidad operativa; la recuperación del ramal Algorta-Fray Bentos y la construcción de un acceso ferroviario desde Mercedes al puerto de Nueva Palmira, para potenciar las capacidades de dicho puerto. A su vez, se comprometió a la creación de polos logísticos multimodales en Rivera y Salto, y de un “sistema de trenes de cercanías” para el transporte de pasajeros en el área metropolitana, que incluía líneas a Empalme Olmos, Santa Rosa y Santa Lucía. Por último, se planteaba un plan quinquenal para la recuperación de máquinas y vagones, así como la compra de locomotoras, con el objetivo de revertir la “falta de inversión” y la “mala gestión” que llevó a la pérdida de clientes en el transporte de carga, según se afirmaba.
La nada
El resultado al finalizar el período es muy claro: el gobierno no cumplió ni una sola de las propuestas mencionadas y, paradójicamente, está dejando un panorama desolador para el futuro de la actividad ferroviaria, más allá del Ferrocarril Central.
La baja actividad ferroviaria durante este período, debido principalmente al impacto de las obras del Ferrocarril Central, generó un momento propicio para preparar a todas las entidades públicas del sistema para el nuevo escenario operativo. Pero nada ha pasado al respecto y la situación hoy es peor que hace cuatro años. Se desaprovechó un tiempo precioso y condiciones excepcionales para impulsar el transporte ferroviario.
Los jerarcas del Ministerio de Transporte y Obras Públicas han pasado todos estos años criticando a sus antecesores por la “mala gestión” del modo ferroviario, pero hasta el momento no han hecho absolutamente nada por sacarlo adelante. Muy por el contrario, los recursos disponibles para nuevas inversiones se han direccionado casi en su totalidad a otros modos, como el carretero, en el que el gobierno publicita un “récord” de inversión y, a su vez, ha aplicado una política sistemática de desregularización del transporte de carga, lo que afecta las condiciones de todo el sistema logístico.
Más de una vez hemos escuchado al ministro José Luis Falero, incluso en el Parlamento, decir que no han podido avanzar más debido a los problemas y “sobrecostos” que ha tenido el proyecto Ferrocarril Central. Sin embargo, esta “excusa” no ha impedido que el ministro siga insistiendo en la promesa de obras e inversiones en el sistema ferroviario, no habiendo concretado absolutamente ninguna hasta el momento.
Decenas de veces el ministro se comprometió a realizar obras en línea del litoral (Queguay-Salto Grande), para completar el proyecto Focem II y con esto asegurar la continuidad del funcionamiento de la planta de durmientes instalada en Florida. Casi dos años después de aquel primer compromiso asumido, la planta de durmientes sigue sin funcionar, hay más de 70 trabajadores y trabajadoras en seguro de paro, la fábrica está cerca de ser desmantelada y, lógicamente, la obra ferroviaria sigue sin completarse.
Del mismo modo, en diciembre de 2023, Falero anunciaba en el Parlamento que le había encomendado a Administración de Ferrocarriles del Estado (AFE) la compra de una nueva y moderna locomotora para poder operar en el tramo Ferrocarril Central. Una medida sin sentido, ya que Servicios Logísticos Ferroviarios (SeLF) cuenta con, al menos, cuatro locomotoras que perfectamente pueden ser adaptadas para circular por ese tramo por un precio menor o igual al de comprar una locomotora. Es decir, por el mismo dinero se podría disponer de más locomotoras. SeLF hizo el llamado a licitación por esta locomotora que cerró el 20 de febrero de 2024. Hoy, más de seis meses después, no hay novedades de esta adquisición.
En la gestión del actual gobierno en el Proyecto Ferrocarril Central ha quedado en evidencia que el desarrollo de la actividad ferroviaria no es una prioridad. El ejemplo más claro de esto es la eliminación del reforzamiento del puente ferroviario sobre el río Negro. Este puente, uno de los más largos de la red ferroviaria de nuestro país, necesita de una intervención mayor y esta era una oportunidad casi única para lograrlo. Conseguir los fondos necesarios para hacer esta intervención será ahora un desafío muy complejo para cualquier administración.
Incluso el gobierno decidió cancelar una línea de crédito que SeLF mantenía con CAF (Banco de Desarrollo de América Latina) desde 2017 por algo más de 20 millones de dólares para, entre otras cosas, la compra y reparación de material rodante y el fortalecimiento institucional. Entonces, que el ministro Falero diga que se apuesta por una operadora pública de transporte de cargas resulta contradictorio e insostenible.
El gobierno no cumplió ni una sola de las propuestas mencionadas y, paradójicamente, está dejando un panorama desolador para el futuro de la actividad ferroviaria, más allá del Ferrocarril Central.
En este tiempo, la única medida que parecía tener forma de “voluntad” por avanzar en el modo ferroviario ha quedado en la nada. Lo dispuesto en el artículo 243 de la Ley 20.075 (Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal Ejercicio 2021) traspasó los cometidos vinculados a la infraestructura desde la AFE a la Dirección Nacional de Transporte Ferroviario (DNTF), con el objetivo de dejarle a AFE aquellas actividades que podría llevar adelante, básicamente el transporte de cargas y pasajeros. Esta medida fue acompañada por todos los partidos políticos en el Parlamento. Lamentablemente, al día de hoy, ese artículo no ha sido reglamentado por el Poder Ejecutivo, lo que está generando una especie de “limbo” en el que nadie se hace cargo de la infraestructura ferroviaria (salvo el caso del Ferrocarril Central) y AFE ha sido totalmente desarticulada.
La realidad, entonces, es que la actual administración no tiene planes ni voluntad para desarrollar el sistema ferroviario, y eso queda en evidencia en las acciones, más allá de los discursos de los jerarcas.
El camino por recorrer
Las inversiones realizadas y el empuje de la actividad sobre la base del transporte para la nueva planta de UPM generan una oportunidad propicia para retomar el camino que permita reducir los costos logísticos del país, especialmente los vinculados al transporte.
En este sentido, para lograr lo antes mencionado, el país necesita, en términos generales, avanzar en la mejora de la gestión de la red ferroviaria, en la optimización de la asignación de recursos y en el desarrollo de la complementariedad público-privada. Porque, como ya se ha mencionado en otras oportunidades, los ferrocarriles, como sistemas complejos que son, necesitan para su correcto funcionamiento que todos sus subsistemas estén en coherencia. De nada sirve hacer esfuerzos en una parte (por ejemplo, invertir en infraestructura) si el resto de los elementos no se desarrolla en la misma dirección (material rodante, señalización, administración, comercialización, etcétera).
El perfeccionamiento de la gestión de la red ferroviaria implica diseñar y ejecutar un programa claro, planificado y posible de intervenciones que permitan una mejora del estado de la red y la adecuación de las configuraciones operativas con el objetivo de maximizar sus capacidades, su seguridad y su fiabilidad. De esta forma, las posibilidades de que nuevos actores participen en la actividad ferroviaria aumentarán exponencialmente. Esto, a su vez, generará una mayor cantidad de recursos disponibles para el financiamiento de nuevas inversiones, tanto por recaudación como por la reasignación de recursos desde el Estado.
En un contexto en el que varios actores del sector privado han demostrado importante interés por participar en la actividad ferroviaria, incluso de forma pública y al parecer sólida, tanto AFE como SeLF deberían estar en una posición de fortaleza institucional y operativa que les permita afrontar los desafíos que vendrán, sean del tipo que sean, para aportar a una mayor actividad del modo ferroviario que el país necesita.
El relacionamiento estratégico entre la DNTF y la Administración Nacional de Puertos será clave para generar las sinergias que permitan potenciar la actividad portuaria con el ferrocarril como herramienta estratégica, avanzando en la tan mentada y necesaria multimodalidad del transporte. Entre otros aspectos, el ferrocarril resulta indispensable para aumentar el hinterland del puerto de Montevideo a través de zonas multimodales en diferentes puntos del país, lo que permitirá generar mayor eficiencia en las operaciones logísticas.
El ferrocarril brinda un servicio y, por ende, su gestión debe poner en el centro las necesidades de sus clientes actuales y potenciales. Por lo tanto, es importante crear un ámbito de interacción entre la DNTF y los actores relevantes del sistema logístico nacional, a los efectos de identificar y priorizar las demandas potencialmente atendibles por el ferrocarril, incluyendo aquellas de carácter regional que pudieran representar oportunidades para el país. En este sentido, por ejemplo, será relevante analizar la viabilidad de atender parte de la carga paraguaya que ingresa de forma terrestre al país y que tiene como destino intermedio el puerto de Montevideo. Complementar el transporte carretero con el ferrocarril desde el litoral norte del país (Salto Grande) podría representar importantes ahorros (más de 1.000 km de camión, esperas en el puerto, etcétera), tanto para el sector privado como para el público.
El Estado cuenta con un patrimonio ferroviario muy importante y valioso, que es fundamental para el desarrollo de la actividad (locomotoras, vagones, talleres, estaciones, predios con potencial logístico, etcétera). Es clave que se identifiquen las herramientas necesarias para poner en valor dicho patrimonio. En este sentido, el abanico de posibilidades es amplio, se deberá buscar aquellas alternativas que brinden mayores beneficios a la sociedad en su conjunto, aporten de manera óptima al desarrollo del país y eviten la concentración de la actividad.
Adicionalmente, es importante y de justicia que el ferrocarril contribuya de forma directa en la mejora de la calidad de vida de la población, apostando a la reducción de los tiempos de viaje, a la comodidad y a la intermodalidad, como elementos centrales. El desarrollo de servicios regulares de pasajeros en el área metropolitana, por ejemplo entre Montevideo y Progreso (ya contemplados en el Ferrocarril Central) y entre Montevideo y Pando, debería ser una prioridad para el próximo quinquenio.
En definitiva, es clave para el país que en los próximos años se retome el camino de la planificación, desarrollo y consolidación del transporte ferroviario. Los desafíos son muy grandes y las oportunidades también. Se requerirá, especialmente, un cambio de rumbo que asegure la voluntad política por avanzar en el camino de la eficiencia logística y del desarrollo con equidad y sostenibilidad.
Waverley Tejera fue director nacional de Transporte Ferroviario (2017-2020).