Desde hace más de tres décadas, nuestra sociedad y el sistema político discuten la viabilidad de la Administración de Ferrocarriles del Estado (AFE) y de la actividad ferroviaria en nuestro país. A partir de la decisión de desmantelamiento del ente, en la segunda mitad de la década del 80, la cuestión está planteada.
Los gobiernos de turno han optado por algunos cambios de rumbo al respecto, pero más allá de algunas importantes inversiones en infraestructura en el último tiempo, la apuesta fuerte por el modo no ha aparecido.
Recién con la decisión de ejecución del Ferrocarril Central, como resultado de las negociaciones con UPM por la instalación de su segunda planta, se comenzó a delinear un sistema ferroviario con cierta solidez, nuevos actores y renovada reglamentación.
La nueva realidad del ferrocarril nacional comenzó, los trenes de carga están circulando entre el Puerto de Montevideo y la planta de UPM en Pueblo Centenario. Ahora es momento de tomar decisiones en otras dimensiones del sistema ferroviario.
Si realmente se pretende consolidar el ferrocarril como una herramienta de movilidad al acceso de la sociedad, es necesario realizar una serie de cambios estructurales que le permitan adaptarse a la nueva realidad. La cuestión ya no es ferrocarril sí o ferrocarril no, AFE sí o AFE no, la cuestión es qué ferrocarril queremos para Uruguay.
En la provisión de algunos servicios, la gestión pública no es un fin en sí misma, es una herramienta para que el Estado lleve adelante políticas y proyectos, cumpla objetivos. Pero si estos objetivos no son cumplidos, el Estado debe corregir el funcionamiento o la propia herramienta. Por ejemplo, AFE es una empresa que tiene subsidiado el 95% de su funcionamiento. Es decir, periódicamente recibe fondos públicos para sostener su actividad. Los resultados están a la vista. ¿Qué tipo de empresa/servicio se está sosteniendo con este aporte público? ¿Qué beneficio concreto recibe la sociedad de este subsidio? ¿Qué política ferroviaria se está financiando? Estas son algunas de las preguntas que deberíamos plantearnos.
Proceso y estructura del sistema
En los últimos 20 años el sistema político ha tenido algunas iniciativas para intentar fortalecer al sistema ferroviario. Nuevo marco institucional, separación vertical de las actividades y apertura del mercado del transporte (Open Access), creación de un ente regulador, instalación de una nueva empresa operadora de cargas por parte de AFE, nuevas normas de funcionamiento (técnicas y administrativas), entre otras acciones. Los resultados obtenidos al momento no han sido alentadores en materia de toneladas kilómetro realizadas y en cantidad de clientes atendidos, es más, se ha llegado en los últimos años a mínimos históricos por diversos motivos.
En el último tiempo se han realizado algunas modificaciones al marco institucional del sistema ferroviario, traspasando, por ley, cometidos de AFE a la Dirección Nacional de Transporte Ferroviario (DNTF). En este sentido, el artículo 243 de la Ley 20.075 (Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal Ejercicio 2021) le transfirió a la DNTF los activos vinculados a la infraestructura ferroviaria y los cometidos legales para hacer frente a su administración. Lamentablemente, a más de un año de vigencia de la mencionada ley, el Poder Ejecutivo no la ha reglamentado, por lo que el pasaje de cometidos no se ha concretado en su totalidad. Por tanto, AFE pasó a cumplir exclusivamente, en teoría, un rol de operador público de cargas y pasajeros.
Entonces, nuestro Open Access a la uruguaya está formado, a grandes rasgos, por un ente regulador del sistema (DNTF), quien además está a cargo de la infraestructura ferroviaria; un órgano investigador de accidentes e incidentes ferroviarios; y operadores ferroviarios que utilizan la infraestructura ferroviaria a cambio de un canon o peaje ferroviario y que deben cumplir con determinadas normas y reglas establecidas por el regulador.
Las prioridades
Como sistemas complejos que son, para el correcto funcionamiento de los ferrocarriles es necesario que muchos elementos estén en coherencia. De nada sirve hacer esfuerzos en una parte del sistema (por ejemplo, invertir en infraestructura) si el resto de los elementos de ese sistema no se desarrollan en la misma dirección (por ejemplo, el material rodante, la señalización, la administración o la comercialización).
Hoy la situación de AFE es más crítica que nunca. La falta de rumbo en materia de política ferroviaria y el no concretar los cambios propuestos en la Ley de Rendición de Cuentas 2021 ha dejado al ente en un limbo.
Más allá de las necesidades evidentes que a simple vista puede evidenciar el sistema ferroviario para su funcionamiento y desarrollo, es imperioso definir y priorizar objetivos concretos que permitan un beneficio de la política pública y los recursos afectados, para el conjunto de la sociedad.
En la actualidad es indiscutible la importancia que tiene para la sociedad la movilidad tanto de personas como de cargas, por tanto, el Estado tiene el desafío de garantizarla de la forma más eficaz posible.
Es importante, también, tener presentes algunas de las tendencias globales en materia de logística y transporte. Por ejemplo, es muy claro que las grandes compañías internacionales están trabajando para integrar la cadena logística, brindando soluciones de punto a punto. Es el caso de varias de las grandes navieras que incorporan servicios en el resto de las actividades logísticas, como depósitos, transporte terrestre y en el ferrocarril en muchas partes del mundo. Uruguay no es ajeno a esta tendencia y ya se ven movimientos en este sentido.
Entonces, la política ferroviaria (si existiera) debería priorizar objetivos tales como: i) incrementar la participación del ferrocarril en el transporte de cargas y, eventualmente, de pasajeros; ii) mejorar el rendimiento de los aportes económicos de rentas generales al sistema; iii) aportar a la mejora de la sostenibilidad ambiental del sistema de transporte; iv) reequilibrar la oferta de los diferentes modos de transporte a los efectos de que cada uno realice el servicio para el cual sea más eficiente y generar sinergias entre ellos. Estando la infraestructura en manos de la DNTF y siendo AFE el operador ferroviario público, es aquí donde toma especial relevancia la situación actual del ente.
La discusión que nos debemos
Hoy la situación de AFE es más crítica que nunca. La falta de rumbo en materia de política ferroviaria y el no concretar los cambios propuestos en la Ley de Rendición de Cuentas 2021 ha dejado al ente en un limbo y sin propuestas concretas para avanzar.
En definitiva, parece que el gobierno no tiene claro qué hacer con AFE. Y esto se da, en principio, porque se pone el foco en la herramienta (AFE) y no en los objetivos que el Estado debería cumplir.
Como se mencionó anteriormente, en relación a la operación ferroviaria, el Estado tiene un objetivo central, que es asegurar la movilidad de cargas y pasajeros. Entonces lo primero que se debe discutir es la participación del Estado en esta actividad, para luego, si se entiende que debe participar, buscar la forma más eficaz para hacerlo. En este sentido, es importante destacar que los ejemplos ferroviarios más exitosos a nivel global demuestran que la participación del Estado en la actividad es clave para su desarrollo. La cuestión es de qué forma.
Uruguay cuenta con un importante patrimonio ferroviario, pero pocas capacidades para priorizar la inversión en la materia, en virtud de otras necesidades más evidentes y urgentes. Entonces, buscar alternativas de financiamiento parece ser un elemento clave a considerar, teniendo presente que una de las necesidades primarias es lograr recursos para realizar las inversiones necesarias (locomotoras, vagones, coches de pasajeros, tecnología, capacitación, etcétera).
Seguramente existan variadas fórmulas y alternativas que puedan ser de aplicación, pero en cualquier caso la evaluación debe hacerse de manera consciente y teniendo presente, siempre en primer término, los objetivos de fondo a cumplir.
Esta es una discusión que la sociedad debe abordar, que el sistema político se tiene que dar, ahora. Si como sociedad queremos maximizar los resultados de las grandes inversiones realizadas y brindar, por ejemplo, alternativas superadoras a la movilidad del área metropolitana, se deben buscar las fórmulas que viabilicen la actividad ferroviaria en el país de forma eficaz y accesible, más allá de los grandes emprendimientos existentes.
Cualquier rumbo que se tome debe ser refrendado como parte de una política ferroviaria con objetivos claros, compromiso de todos los actores y una consistencia en las decisiones y procesos que le brinden la necesaria sostenibilidad.
Waverley Tejera fue director nacional de Transporte Ferroviario (2017-2020).