Falta de controles a los gobiernos departamentales y clientelismo político: una necesaria reforma constitucional

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A finales de 2023, el extinto senador del Partido Colorado Adrián Peña había presentado un proyecto de ley con la finalidad de prohibir las contrataciones directas de funcionarios en los gobiernos departamentales, estableciendo que debía hacerse a través de concursos o sorteos públicos. La iniciativa contaba con la aprobación de los senadores del Partido Colorado, del Frente Amplio y de Cabildo Abierto, pero no tuvo el respaldo de los senadores del Partido Nacional, y es por ello que no prosperó, ya que debía ser aprobada por dos tercios del total de componentes de cada cámara. 

Este tema tiene relación con los controles que deben tener los gobiernos departamentales para que no haya clientelismo político, exista transparencia y que se respete el derecho de igualdad. El senador Peña argumentaba respecto del proyecto de ley que el ingreso a dedo a la administración “atenta contra la dignidad del trabajador”. Como señalaba en el debate parlamentario la senadora frenteamplista Amanda Della Ventura, “el ingreso a los gobiernos departamentales (…) hace la posibilidad de que todos seamos iguales al momento de acceder a un trabajo”. El clientelismo ocurre porque en los gobiernos subnacionales el intendente tiene mucho poder, puesto que como señalaba el profesor de Derecho Constitucional Horacio Cassinelli Muñoz, en los gobiernos departamentales existe un régimen presidencial, y ello lleva a que no haya controles.

Ese poder que se le adjudica al intendente —ejecutivo departamental unipersonal— tiene un origen histórico. En la Constitución del año 1830, los gobiernos departamentales no tenían autonomía respecto del Poder Ejecutivo. Su autoridad era el jefe político designado por el Ejecutivo. A su vez, los jefes políticos tenían mucho poder en los departamentos, puesto que además eran jefes de Policía, y, por tanto, tenían la facultad de calificar a los ciudadanos y de atribuirles hábitos de vagancia, analfabetismo y otras, que eran causales que impedían el voto, de acuerdo a la Constitución de 1830. En definitiva, el jefe político podía incidir en la elección de los diputados y senadores de su departamento. Es por ello que en la segunda mitad del siglo XIX y principios del siglo XX, ocurrieron conflictos bélicos entre el gobierno del Partido Colorado y la oposición representada por el Partido Nacional, que forzaron la coparticipación en los gobiernos subnacionales, porque este último logró jefaturas de departamentos. Es decir, el Partido Nacional pasó a designar a los jefes políticos en algunos departamentos, a través de pactos (“Pacto de Abril” de 1872, “Pacto de la Cruz” de 1897 y “Pacto de Nico Pérez” de 1903), que eran inconstitucionales¹, y con ello logró también que en los departamentos con jefatura blanca los legisladores fueran de ese partido. 

En la Constitución de 1934 surgió la figura del Intendente como órgano ejecutivo de los departamentos y la Junta departamental como órgano legislativo de los mismos. En dicha Constitución, el intendente tenía mucho poder, porque su lista obtenía la mayoría de los ediles, con lo que se aseguraba el poder en el legislativo departamental. En la actualidad, en los gobiernos departamentales, el lema -partido político- que obtiene más sufragios, aunque gane las elecciones departamentales por un voto, obtiene 16 de las 31 bancas en el legislativo departamental -Junta Departamental-, lo que se denomina “mayoría automática”. Por lo tanto, el lema ganador en las elecciones departamentales obtiene el control del ejecutivo y el legislativo departamental, y ello provoca que el intendente no tenga controles y pueda realizar esas prácticas clientelistas. 

En estos días, el tema de la aprobación del proyecto de ley del senador Peña surgió nuevamente, luego que se condenara al intendente del departamento de Artigas Pablo Caram por delitos contra la administración pública. El argumento que utilizaron, en su momento, los senadores del Partido Nacional para no aprobar el proyecto de ley del senador Peña es que era inconstitucional, por lo tanto, si entraba en vigencia dicho proyecto de ley, se podría solicitar la declaración de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia. Comparto la opinión sobre la inconstitucionalidad del proyecto de ley, porque en este tema no se aplica el artículo 64 de la Constitución, sino el artículo 62 que señala: “Los Gobiernos Departamentales sancionarán el estatuto para sus funcionarios (…), y mientras no lo hagan regirán para ellos las disposiciones que la ley establezca para los funcionarios públicos”. Todos los Gobiernos Departamentales ya aprobaron el estatuto para sus funcionarios; por lo tanto, el Parlamento no se puede inmiscuir en ese tema a través de una ley. 

Se dijo que los intendentes no tienen legitimación para solicitar la declaración de inconstitucionalidad, porque la ley no vulneraría su interés directo, personal y legítimo. Pero en la Constitución existe un instrumento de control de los gobiernos departamentales al Poder Legislativo en el cual los intendentes sí tienen legitimación; se trata de la acción de lesión de autonomía departamental consagrada en el artículo 283 de la Constitución, a través de la cual, si la Suprema Corte de Justicia acogiera dicha acción, provocaría la extinción de la ley con carácter general, que es lo que hubiera ocurrido si entraba en vigencia el proyecto de ley referido.

El sector Ciudadanos del Partido Colorado había presentado, con posterioridad al fallecimiento del senador Peña, un proyecto de reforma constitucional con el mismo espíritu que el proyecto de ley del senador Peña, activando el mecanismo del artículo 331 literal B de la Constitución. Para que se plebiscitara dicha iniciativa en la próxima elección nacional, era necesario que lo habilitaran dos quintos de los miembros de las cámaras de senadores y diputados considerados en su conjunto (52 legisladores), quórum que se podía alcanzar con facilidad si lo acordaban los legisladores del Partido Colorado, Frente Amplio y Cabildo Abierto.

Si en la actualidad surgiera nuevamente dicha iniciativa de reforma constitucional, único mecanismo jurídico para lograr transparencia en la designación de funcionarios en los gobiernos departamentales, será necesario que el Frente Amplio, que es el lema -partido- más importante del país, apoye el proyecto de reforma constitucional. Y el apoyo debe ser en lo formal y en lo sustancial; en lo formal, apoyando el proyecto de reforma constitucional para alcanzar los dos quintos de legisladores que exige la Constitución para que se pueda plebiscitar en la próxima elección departamental, y en lo sustancial, ensobrando, conjuntamente con las listas, la papeleta de la reforma constitucional.   

Pablo Rodríguez Almada es doctor en Derecho y Ciencias Sociales. Tiene un posgrado de especialización en Derecho Constitucional y Derechos Humanos de la Universidad Católica del Uruguay. Es docente universitario.