La propuesta de abrir paquetes accionarios de UTE y Antel a pequeños ahorristas uruguayos generó, en pocas horas, más ruido que reflexión. La derecha la recibió con entusiasmo calculado, los sindicatos con desconfianza, y buena parte del Frente Amplio con la incomodidad de quien se entera de algo importante por la prensa. Ninguna de esas reacciones refleja un análisis en profundidad. Vale la pena hacerlo, porque la experiencia internacional con instrumentos similares ofrece lecciones que el debate local todavía no ha incorporado.
El antecedente más cercano y pertinente en la región es el de Ecopetrol en Colombia. En 2007 el gobierno de Álvaro Uribe colocó el 10,1% del capital de la petrolera estatal en la Bolsa de Valores de Colombia, lo que se presentó como la mayor democratización accionaria de la historia del país: casi 483.000 colombianos de 600 municipios compraron acciones con una inversión mínima de 1,4 millones de pesos, unos 700 dólares al tipo de cambio de entonces. El Estado retuvo el control con cerca del 90% del capital.
Financieramente, el instrumento funcionó a mediano plazo: entre dividendos y valorización, los ahorristas colombianos que compraron acciones en la primera emisión y luego las vendieron obtuvieron retornos cercanos al 25% anual. Sin embargo, de los 320.000 ahorristas que llegaron al mercado de acciones por primera vez a través de Ecopetrol, 240.000 vendieron toda o la mayor parte de su inversión antes de 2016. Fueron empujados por la caída del precio internacional del petróleo desde 2014, el escándalo y la quiebra de la comisionista de bolsa Interbolsa en 2012 y la necesidad de liquidez de los hogares con bajos márgenes de ahorro. La democratización accionaria había generado una base de respaldo político a la empresa, pero no el arraigo que sus promotores prometían. Cuando llegaron las dificultades, los pequeños accionistas decidieron vender.
La lección no es que el instrumento sea malo. Es que la retención de pequeños ahorristas en una empresa pública depende de condiciones que Colombia no había resuelto: mecanismos que impidan tener que vender en el peor momento, acceso real a información sobre la empresa y una relación con el ente que no se reduzca a la cotización del día. Cuando esas condiciones no existen, la apertura accionaria tiende a concentrarse en las crisis: quienes tienen más capital compran lo que los más vulnerables se ven obligados a vender, lo que conlleva la concentración del paquete accionario.
Brasil también ofrece un antecedente a tener en cuenta. En 2000, el gobierno de Fernando Henrique Cardoso creó los Fondos Mutuos de Privatización, un mecanismo que permitía a los trabajadores con cuentas activas en el Fondo de Garantía del Tiempo de Servicio (FGTS) –el fondo salarial obligatorio de todos los asalariados formales del país– destinar hasta el 50% de su saldo a la compra de acciones de Petrobras. En la operación participaron cerca de 250.000 titulares, quienes movilizaron 1.600 millones de reales (aproximadamente 875 millones de dólares al tipo de cambio de entonces) del FGTS. El instrumento articulaba algo conceptualmente interesante: convertía el ahorro salarial diferido en participación accionaria en la empresa estatal más estratégica del país. No era copropiedad en ningún sentido pleno, pero sí una forma de vincular el destino de los trabajadores formales con el de Petrobras, más allá de la relación de usuarios o de contribuyentes. El problema, como en el caso colombiano, fue que la participación no estaba acompañada de mecanismos de gobernanza: los titulares del FGTS se convirtieron en meros accionistas sin voz real en las decisiones estratégicas de la empresa.
La diferencia entre una apertura que fortalece las empresas públicas y otra que introduce una cuña para debilitarlas gradualmente no está en el porcentaje del capital que se cede.
Ambas experiencias apuntan a la misma pregunta que la propuesta uruguaya aún no ha respondido: ¿qué tipo de relación se quiere construir entre los ahorristas y las empresas públicas? Si la respuesta es una simple relación financiera, donde el ciudadano busca rentabilidad y puede salir cuando lo necesite, el instrumento adecuado es uno de renta fija vinculado a proyectos específicos, con retorno predefinido y vencimiento conocido –un modelo que UTE ya ensayó con sus parques eólicos–. Si la respuesta es una relación de copropiedad con incidencia en la gestión, se requiere un diseño mucho más cuidadoso de los derechos que acompañan a esa participación y una reflexión honesta sobre cómo se procesan los conflictos entre el interés del accionista y el del usuario del servicio prestado por la empresa pública, que podrían ser la misma persona.
Hay una tensión de fondo que el debate uruguayo ha eludido: la lógica del ahorrista que busca maximizar su retorno y la lógica del Estado que gestiona servicios públicos orientados al interés general no son naturalmente compatibles. Tampoco son irreconciliables, pero reconciliarlas exige un diseño institucional deliberado y precedido por un análisis cuidadoso de sus impactos a largo plazo. La diferencia entre una apertura que fortalece las empresas públicas y otra que introduce una cuña para debilitarlas gradualmente no está en el porcentaje del capital que se cede. ¿Qué derechos acompañan a ese capital, qué mecanismos impiden la concentración posterior y qué piso de control estatal queda protegido frente a gobiernos futuros menos interesados en fortalecer el patrimonio público que el actual?
Lo que Colombia y Brasil también muestran es que el entusiasmo inicial de los pequeños accionistas no garantiza arraigo. Las personas compran cuando los números son buenos y venden cuando los necesitan o cuando el mercado cae. Una empresa de servicios públicos que cotiza en bolsa, aunque sea parcialmente, queda parcialmente expuesta a la lógica mercantil, muy diferente a la misión fundacional de las empresas públicas uruguayas, independientemente de quiénes sean los accionistas minoritarios. El Frente Amplio haría bien en tomarse en serio estas preguntas antes de avanzar, no porque la idea sea intrínsecamente mala, sino porque las condiciones que la hacen buena o mala no se improvisan.
Daniel Chávez es economista político uruguayo, profesor en la Universidad del País Vasco e investigador principal del proyecto S-OIL del European Research Council.