Los últimos días han sido pródigos en actividades que vinculan a nuestro país con el ámbito de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), este órgano de Naciones Unidas de composición tripartita que tiene como función principal adoptar normas internacionales y controlar su cumplimiento por los países miembros.
Se trató de una inusual y paradójica concentración de acontecimientos que hizo que la visita del director general del organismo a principios de mayo prácticamente coincidiera con la noticia de días previos de que nuestro país estaba nuevamente incluido, por decisión de las cámaras empresariales, en la “lista preliminar de casos” a ser examinados por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo, y esto con fundamento en un pretendido desconocimiento de la libertad de negociación colectiva.
El objetivo de esta nota es comprender la significación de esta decisión de los empresarios, que puede no resultar cabalmente entendida en su real dimensión, sometida como está a las tinieblas de su corriente e impropia denominación como inclusión del país en una “lista negra” de casos de violación de convenios internacionales del trabajo.
Pero antes de eso conviene detenerse brevemente en la visita del director general, quien viajó expresamente desde la sede de Ginebra para mantener una reunión en exclusiva con el ministro de Trabajo y Seguridad Social sobre temas urgentes del organismo, a la vez que se encontró con las representaciones de empresarios y trabajadores y recibió el saludo del presidente y la vicepresidenta de la República. En todo momento reiteró la tradicional valoración que la OIT tiene sobre nuestro sistema de relaciones laborales en cuanto a la libertad y representación de los actores del mundo del trabajo y del extendido ejercicio multinivel del diálogo social. Por otra parte, y como es sabido, el ministro de Trabajo presidirá la próxima Conferencia Internacional del Trabajo a desarrollarse en junio.
La buena opinión que se tiene a nivel internacional sobre el régimen laboral uruguayo debe convivir con el obstinado reclamo de las cámaras empresariales ante la OIT acerca de la presunta “intromisión” del gobierno en la negociación colectiva. En concreto, para los empresarios el gobierno debería limitarse a participar en la fijación de los salarios mínimos por categoría laboral, omitiendo toda posibilidad de que empresarios y trabajadores pudieran acordar condiciones de trabajo en el ámbito de los Consejos de Salarios, un elemento que debería a su juicio quedar reservado de manera exclusiva a la libertad de la contratación privada.
En nombre de la libertad de contratación las principales cámaras empresariales estarían en ese caso amputando a las organizaciones empresariales que efectivamente negocian a nivel de los grupos de Consejos de Salarios la libertad y la práctica habitual de pactar condiciones de trabajo en oportunidad de la convocatoria de esos organismos tripartitos.
Porque el detalle que siempre se han saltado las cámaras en su queja ante la OIT es que el gobierno no tiene posibilidad alguna de decidir sobre condiciones de trabajo en los Consejos de Salarios, sino que toda decisión de estos organismos en esta materia requiere inevitablemente el voto conforme de las representaciones de empleadores y trabajadores, salvaguardando así la voluntad autónoma de esas representaciones. En síntesis, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en ejercicio de su competencia, puede participar en una votación sobre salarios mínimos, pero no puede participar en el acuerdo de voluntades entre empleadores y trabajadores cuando el contenido de lo pactado son condiciones de trabajo.
El reclamo de los empresarios en la OIT –con este fundamento falaz de la afectación a la libertad de contratación– no tuvo impulso en los últimos años, pero ahora, coincidiendo con el cambio de gobierno, el tema retorna una vez más y entonces Uruguay figura en el lugar 38 de la lista preliminar de casos de 40 países que pueden ser examinados en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo por incumplir convenios internacionales del trabajo.
Méritos y merecimientos
La mejor manera de comprender el verdadero desatino que configura ubicar a nuestro país en ese listado es apreciar la índole de las otras situaciones que aparecen en la referida lista preliminar de casos, sin perder de vista, eso sí, que el problema “grave” que se imputa al gobierno es que habilita y admite en los Consejos de Salarios la negociación de otros contenidos laborales además de los salarios mínimos por categoría.
No podemos, en los límites de esta nota, siquiera mencionar los 40 casos, pero vale, a vía de ejemplo, señalar algunos para contar con elementos comparativos.
Entre los compañeros de ruta de Uruguay en esa lista preliminar de casos se encuentra, por ejemplo, Afganistán, que ocupa el lugar número uno de la lista. Según surge del informe de expertos que se toma en cuenta para la composición de la lista, el país ha sido observado por discriminación de mujeres y niñas en tanto la “Ley de Promoción de la Virtud y de Prevención del Vicio”, de agosto de 2024, obliga a las mujeres a ponerse ropa que les cubra completamente el cuerpo, incluida la cara, les prohíbe que utilicen el transporte público a menos que vayan acompañadas de un familiar varón, y les prohíbe hablar alto en público.
El detalle que siempre se han saltado las cámaras en su queja ante la OIT es que el gobierno no tiene posibilidad alguna de decidir sobre condiciones de trabajo en los Consejos de Salarios.
La OIT había instado al gobierno a adoptar medidas, que no fueron cumplidas, a efectos de “suprimir sin demora todas las prohibiciones, prácticas discriminatorias y desigualdades de trato por motivo de sexo impuestas a las niñas y a las mujeres a fin de prohibir, limitar o impedir su acceso a la enseñanza secundaria y superior, a la formación profesional, al empleo y a todo tipo de ocupaciones en todos los sectores”.
El último lugar de los nominados es Yemen, al que se le objeta, entre otros aspectos, que el proyecto de Código del Trabajo en estudio en ese país no aplica a los trabajadores domésticos, a los miembros del Poder Judicial y al personal consular, lo cual resulta discriminatorio y violatorio del Convenio Internacional del Trabajo 87, que solo concibe que puedan existir limitaciones para personal de la Policía y las Fuerzas Armadas.
Otro candidato es Filipinas, que históricamente ha merecido seguimiento por parte de la OIT debido a la baja cobertura de la negociación colectiva (1,4% de los trabajadores), instándola “a que adoptara todas las medidas legales y prácticas necesarias para promover el pleno desarrollo y utilización de la negociación colectiva”.
Argentina, que también es uno de los 40, integra el elenco por haber suprimido el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, sustituyéndolo en 2023 por una mera secretaría de un nuevo organismo, el Ministerio de Capital Humano, que pasó a concentrar otros ministerios de carácter social, como el de Educación, el de Cultura, el de Desarrollo Social y el de Mujeres, Géneros y Diversidad.
Al gobierno de Ruanda, que ocupa el lugar 33 de la lista, la OIT le pide que “redoble sus esfuerzos para combatir la trata de personas con fines de explotación laboral y sexual” a la vez que apura a que “proporcione información sobre las medidas adoptadas para: i) adoptar un plan de acción nacional de lucha contra la trata de personas; ii) realizar actividades integrales de prevención y sensibilización; iii) garantizar la identificación temprana y la remisión de las víctimas de trata a servicios de protección y asistencia adecuados, y iv) mejorar la capacidad de los organismos encargados de hacer cumplir la ley para detectar casos de trata de personas, llevar a cabo investigaciones rápidas e iniciar enjuiciamientos”, y “pide al gobierno que indique el número de casos de trata de personas investigados y enjuiciados, el número de condenas dictadas y la naturaleza de las sanciones impuestas a los autores de los delitos”.
Uganda (lugar 37, uno antes que Uruguay) integra la lista porque no reajusta los salarios mínimos desde 1984, lo que sitúa al conjunto de las personas que trabajan en el umbral de la pobreza. Haití es incluido por el caso de la trata de niños y niñas, al punto de que la OIT ha instado al gobierno del país a “intensificar sus esfuerzos para garantizar que se lleven a cabo investigaciones exhaustivas de los casos de trata de niños [...] y que se enjuicie con firmeza a sus autores”.
En la lista no faltan los países desarrollados, es cierto, aunque en menor medida. A Bélgica, ubicado en el número 3, si bien se le valora la consagración legal de un derecho individual a la formación, las organizaciones sindicales han denunciado “que el derecho a la formación se limite a un día al año cuando la empresa cuenta con un número situado entre 10 y 20 trabajadores, y que los trabajadores de empresas con menos de 10 trabajadores no puedan beneficiarse de él”, y según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), los trabajadores autónomos, las personas con contratos de trabajo atípicos y los empleados de pequeñas empresas están excluidos del sistema de formación, aunque se trata de grupos “que ya se encuentran en desventaja en el mercado de trabajo y están subrepresentados en la formación”, pese a que son precisamente los que más necesitan apoyo.
A la lista preliminar de 40 casos se llega mediante la iniciativa de la representación de los empleadores y de los trabajadores en la OIT (cada parte propone los casos que entiende pertinentes) con base en el informe de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones que se publica en los primeros meses de cada año. Los criterios que se tienen en cuenta para fundamentar la inclusión son la “gravedad y persistencia de las faltas en la aplicación del convenio”, “la urgencia de la situación considerada” y “la ausencia de respuesta por parte de los gobiernos”, entre otros. De esos 40 casos que interesan a cada parte, la representación de empleadores y trabajadores acordarán los 24 que se tratarán efectivamente en la comisión tripartita de la conferencia.
En resumidas cuentas, no parece cosa grave que las organizaciones de empleadores y de trabajadores pacten condiciones de trabajo en el ámbito de los Consejos de Salarios, y someter esa práctica a un organismo de la OIT que tiene en su agenda casos de trata, discriminación, trabajo forzoso y otras situaciones lesivas de la dignidad humana es de una desproporción sideral y de una audacia llamativa, digna de propósitos más razonables.
Hugo Barretto Ghione es catedrático de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social en la Facultad de Derecho de la Universidad de la República, y subsecretario del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.