El concepto de desarrollo económico y social es complejo. Supone la mejora y el enriquecimiento de la condición humana de una sociedad y, al mismo tiempo, el involucramiento de muchos factores interrelacionados entre sí y vinculados –a su vez– con el papel del transcurso del tiempo, las variables en juego, el papel de las fuerzas sociales y la consideración de los factores territoriales y ambientales.
Naturalmente, ante tal entramado de aspectos, los estudios y las acciones que se planteen como objetivo conocer o alterar los niveles y el ritmo de la evolución del desarrollo económico y social deben asegurar su correspondencia con la realidad social concreta a la que refieren, y lo tienen que hacer asumiendo la historia y las proyecciones que caracterizan a los factores mencionados antes en tal caso. Eso lleva de la mano a la necesidad de definir ámbitos específicos de estudio y de acción, de modo de asegurar la debida rigurosidad de las conclusiones a las que se arribe.
Es que el abordaje conjunto de todas las materias a considerar dificultaría en forma muy importante la rigurosidad mencionada. Por eso en esta nota me gustaría poder demostrar el significado que tendría un abordaje parcial y específico de uno de los ámbitos en juego en el marco del concepto complejo de desarrollo económico y social. Y para ello elijo uno de presencia unánime cuando se tiene en cuenta la abundante y rica experiencia que se observa a nivel global al respecto.
Me refiero a la comprobación de que no hay mejoras en el nivel de desarrollo económico y social sin un crecimiento significativo de la actividad productiva a largo plazo. No conozco ningún país que haya logrado enriquecer la vida de sus habitantes sin crecer durante largos períodos. Y es por eso que me interesa hacer un análisis en profundidad de este factor descomponiendo su contenido, que se basa en tres condiciones: la estructura institucional, los equilibrios macroeconómicos y los estímulos a la rentabilidad de la inversión.
Para seguir acotando los límites del análisis me concentraré hoy en el papel de la realidad institucional que exhibe nuestro país y que descansa fundamentalmente en la solidez de su democracia, reconocida internacionalmente y establecida actualmente casi a nivel de marca asociada a Uruguay. Sólo para poner un ejemplo, ya que existen numerosas evaluaciones y calificaciones al respecto, un reciente estudio de la Unidad de Inteligencia de la revista The Economist coloca a la fortaleza democrática de Uruguay en el primer lugar de América Latina y el decimotercero en el mundo, lo que supone una ubicación muy destacada.
Este escenario básico, construido por todo el pueblo uruguayo y, en particular, por el sistema de partidos políticos y las organizaciones sociales, ha operado como el sustento angular de cambios que se incorporaron con el transcurso del tiempo, ampliando y enriqueciendo la base institucional del crecimiento.
De esta manera, se han venido abordando en el país transformaciones institucionales relevantes, como las que refieren al sistema financiero, a las relaciones internacionales y a la actividad presupuestal. Por lo señalado al comienzo de esta nota, no son los únicos ejemplos a tener en cuenta, sino fundamentos para percibir la relevancia de esta trayectoria institucional y la necesidad de seguir transitando por la senda de los cambios sin descansarse en la solidez democrática, que por más alta que sea su jerarquía, no asegura por sí sola el crecimiento a largo plazo, condición imprescindible del desarrollo económico y social.
En materia financiera, y en el marco de la estrategia e inclusión adoptada en esta área, la evolución institucional ha sido muy importante. El punto de partida no puede ser otro que la nueva carta orgánica del Banco Central, reafirmando su independencia, fortaleciendo las funciones de supervisión y regulación micro y macroprudenciales, y fortaleciendo los lazos de trabajo conjunto con el Ministerio de Economía y Finanzas. En este sentido ha operado la creación del Comité de Coordinación Macroeconómica, el de Estabilidad Financiera y la Corporación de Protección del Ahorro Bancario.
El origen de los recursos que financian las actividades del sector público permite una buena mirada sobre la incidencia institucional que refiere a los otros dos ámbitos de estudio y acción que propuse antes para ilustrar acerca de la relevancia de este factor en la explicación del crecimiento a largo plazo. Eso demuestra la interacción entre todos estos factores.
Así, en primer lugar, debe tenerse en cuenta la creación de la oficina de gestión de la deuda pública, considerando que la principal fuente de financiamiento del gobierno es por la vía de la emisión de títulos que cotizan en el mercado local o a escala global. De acuerdo con las instituciones en vigencia, los títulos referidos tienen asociada una evaluación de la capacidad de repago, o sea, una calificación crediticia que es relevante a la hora de explicar la conducta de inversores en lo que se vincula a las posibilidades y las condiciones sobre cuya base adquirirían títulos uruguayos. Hasta el presente Uruguay ostenta la calificación de grado inversor, pero lo más importante es destacar que dicha calificación significa una reputación de buen pagador al haber demostrado voluntad y capacidad de honrar sus obligaciones.
La otra fuente de financiamiento público, que es el sistema tributario, también incorpora su interrelación conceptual con las relaciones internacionales. Para comprobarlo es preciso tener en cuenta que, entre otras decisiones, se transformó el sistema tributario y su administración, se modernizó el catastro y la aduana –incluyendo un nuevo código– y se elaboró un estatuto para regular la coparticipación público-privada. Por otro lado, Uruguay inició el camino de la inclusión financiera y la transparencia fiscal, marcando un compromiso con estas dos connotaciones fundamentales que hoy son pilares de nuestra inserción internacional. Es que hemos elegido recorrer este camino que incluye el intercambio de información, para unirnos al combate al lavado de activos, el terrorismo y el crimen organizado.
Por lo señalado antes, la opacidad fiscal no es una opción. Quedar al margen de las tendencias actuales no sólo significa transgredir principios y conceptos políticos con los que estamos comprometidos, sino, también, perder posibilidades de inversión y crecimiento. En este caso, el factor institucional del crecimiento a largo plazo constituiría un obstáculo.
Como resultado de esta estrategia, Uruguay es hoy miembro pleno y fundador del Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (Gafilat) y del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información con Fines Fiscales, y desde 2015 es miembro participante del Comité de Asuntos Fiscales, respaldado por el Centro de Política y Administración Fiscal de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Otra materia relevante en el área de las transformaciones institucionales que se han venido realizando apuntando al crecimiento a largo plazo es la que refiere a la regulación y la promoción del mercado de valores. En este sentido, importa tener en cuenta las normas aprobadas en 2008 y 2009, que establecen la adopción de principios internacionales de regulación, equilibrando esta función con la de promoción y apoyándose en la coparticipación público-privada, en el marco de una comisión especializada en la que operarían el Ministerio de Economía y Finanzas, las bolsas de valores y representantes de emisores e inversores institucionales.
Cabe destacar las acciones de promoción y facilitación del acceso de las pequeñas y medianas empresas al mercado de valores, teniendo en cuenta tanto su papel relevante en la economía, como las dificultades que enfrenta dicho acceso. Por esta razón se creó un régimen simplificado de valores de oferta pública que, entre otros aspectos, flexibilizó las exigencias de gobierno corporativo entonces vigentes, en el marco de la estrategia de inclusión financiera que el país puso en marcha.
Finalmente, otro de los ejemplos que quiero mencionar acerca de la influencia determinante que tienen los cambios institucionales en los factores asociados al crecimiento a largo plazo es el que se vincula con la actividad presupuestal. Así, en este ámbito, Uruguay ha sabido identificar las necesidades de información con el sistema integrado instalado al efecto, así como las insuficiencias que exhibe dicho sistema, que opera a la manera de un corte horizontal que involucra a todas las instituciones públicas, pero ignora los datos sobre financiamiento así como el proceso de gestación de una decisión, sus fundamentos políticos, la cantidad y la calidad de los servicios que se prestan y el conocimiento sobre sus destinatarios. Por estas razones es que se ha actuado, tanto para avanzar como para corregir insuficiencias en el fortalecimiento de la gestión presupuestal.
En suma, no hay desarrollo económico y social sin crecimiento de la actividad a largo plazo. Dicho crecimiento supone siempre cambios institucionales importantes y no es posible detenerse ante las buenas calificaciones alcanzadas por el país en lo que refiere a lo que podríamos llamar “las instituciones-marca”, como la solidez democrática y republicana. Como parte de los cambios permanentes en la realidad social es preciso ir más allá de lo ya logrado y continuar profundizando los canales de estímulo que la evolución institucional genera respecto del crecimiento.