El transporte de cargas por carretera es una actividad que directa o indirectamente afecta a todos los habitantes del país. Es una parte esencial de las cadenas de producción, comercio doméstico e internacional y distribución, y siempre está presente en estas y otras actividades económicas. A pesar del trabajo liderado por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) y realizado en conjunto con otros organismos del Estado y con las empresas y trabajadores del sector durante las últimas dos décadas, el transporte de cargas por carretera no avanzó lo necesario para su formalización y profesionalización. Es más, pueden constatarse altos niveles de informalidad, con múltiples impactos negativos para el propio sector y para la sociedad en general y, como si fuera poco, una escandalosa evasión de pago de tributos por sumas millonarias en dólares año tras año.
Para generar transparencia, mejores condiciones de competencia y formalización con trazabilidad se diseñó y desarrolló el Sistema Integral de Control del Transporte de Carga (Sictrac). El Sictrac permitiría recopilar toda la información relevante de cada viaje de carga (tal como se había definido por la Ley 17.296, de 2001), necesaria para ajustar las políticas públicas e inversiones a cargo del Estado y para los intereses de las propias empresas. Fue el resultado del trabajo conjunto y de acuerdos alcanzados entre distintos organismos del Estado, las empresas transportistas (Intergremial de Transporte Profesional de Carga Terrestre del Uruguay, ITPC) y los trabajadores (Sindicato Único del Transporte de Carga y Ramas Afines).
El actual gobierno decidió dejar sin efecto la implementación del Sictrac, que había comenzado en agosto de 2018, permitiendo con ello la continuidad de la evasión tributaria y de peajes, por el uso de rutas y caminos alternativos para evitarlos, así como puestos de pesaje y de otras irregularidades especialmente peligrosas como el exceso de horas de conducción, el incumplimiento de acuerdos laborales, laudos, etcétera, producto del escaso control o fiscalización.
No más controles: una pésima decisión
Conocido el resultado electoral de noviembre de 2019, desde diversos medios de prensa se reforzó una campaña empezada algo antes para frenar la implementación de uno de los proyectos más importantes para avanzar en la formalización y profesionalización del transporte de cargas por carretera, que aseguraba su trazabilidad.
Se refería al Sictrac como el Gran Hermano del transporte, insinuando su similitud con el reality show televisivo que muestra la intimidad de un grupo de personas que comparten su vida en una casa. Seguramente se pretendía infundir desconfianza alertando sobre que otros, “ajenos” al sector, terminarían metiéndose en su “vida”, decidiendo lo que no les corresponde y limitándoles su “libertad”. Esto se reforzó con opiniones de algunos empresarios transportistas y cargadores o dueños de la carga, que seguían oponiéndose a su puesta en funcionamiento, a pesar de que la ITPC había votado y aprobado su implementación.
La anacrónica y equivocada concepción, explícitamente marcada por la actual administración, sobre que no es materia del MTOP controlar o recabar información sobre aspectos que no son “inherentes” a sus cometidos, llevó a decisiones tomadas desde el inicio del actual gobierno que continúan impactando negativamente en el propio sector y en la sociedad en su conjunto. Sobre todo, porque tampoco se controla lo que sí es materia específica del MTOP.
Una síntesis de cómo se ve este tema por especialistas, que están fuera de toda sospecha de sesgo político-partidario, ideológico o de defender intereses sectoriales o particulares, nos sirve para aclarar y poner en contexto este tema.
El estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) “El transporte automotor de cargas en América Latina” (febrero de 2020) contiene un análisis muy completo de las características, fortalezas, debilidades y desempeño en general del transporte automotor de cargas por carretera (TAC) en varios países de América Latina y México (LAC). Allí se considera que la causa principal de los problemas que el propio sector enfrenta para mejorar su desempeño son los altos niveles de informalidad (total o parcial). Es uno de los principales motivos de la ineficiencia del sector (altos precios de los fletes o baja rentabilidad del transportista y prácticas predatorias de subcontratación interna), baja productividad y casi nula incorporación de nuevos equipos y tecnología.
Se indica que en el sector está ampliamente extendida la competencia desleal, que se expresa como evasión impositiva, incumplimiento de las normas laborales y de seguridad social, que es parcial el cumplimiento de la normativa vial y de seguridad en el tránsito y ambientales.
Establece que lo que mayoritariamente explica esta realidad es la ausencia de regulación o controles efectivos por las autoridades competentes (ministerios, agencias, municipalidades, etcétera) y que además una buena parte de los cargadores o dueños de la carga son quienes generan la informalidad porque prácticamente “obligan” a los transportistas a realizar el trabajo sin contrato o documento, sin facturar, e incluso violan normas laborales, exceden los límites de peso, etcétera.
El mencionado informe del BID señala: “La informalidad en LAC debe entenderse en el contexto de la informalidad de los negocios que es habitual en la región, ya que los transportistas reflejan las prácticas empresariales de los dadores de carga. Si estos tienen una calidad de productos, niveles de servicio y formalidad altos, buscarán que su proveedor de transporte cumpla con esas características. Por el contrario, si la calidad, nivel de servicio y grado de formalidad es bajo, incluyendo facturación, compras y empleados en ‘negro’, el transporte replicará esa situación ya que el costo de la formalidad que podría tener no le será recompensado por el dador de carga. El elevado nivel de informalidad interpela la pertinencia de las normas y la eficacia de los organismos de regulación y control”.
Luego agrega: “La informalidad atenta contra el incremento del profesionalismo y la productividad en el TAC; ha habido intentos de mitigarla, pero los avances son aún pocos. Aunque las empresas más informales son las más pequeñas, los negocios informales y la contratación de personal de manera irregular atraviesa las compañías de todas las magnitudes en mayor o menor medida. Este tema sobrepasa al mercado del TAC; es de carácter estructural y sólo puede ser corregido mediante acciones concretas de Estado, por lo que lograr doblegarla depende de las mejoras industriales, productivas y comerciales que puedan impulsarse por la aplicación de leyes y normas más duras en toda la economía de cada país”.
Regulación y control: competencia ineludible del Estado
Años antes de disponer del informe del BID, el MTOP trabajaba en los aspectos que todavía quedaban por resolver: disponer de datos en tiempo real sobre todas las características, condiciones y variables que intervienen en cada viaje de transporte de cargas o flete, para asegurar su trazabilidad. Recopilar y poner la información correspondiente a disposición de los diferentes organismos estatales y de los propios transportistas de carga a través de la ITPC, para facilitar sus decisiones, competencias, cometidos y objetivos particulares.
El actual gobierno decidió dejar sin efecto la implementación del Sictrac, que había comenzado en agosto de 2018, permitiendo con ello la continuidad de la evasión tributaria y de peajes.
Ahora se descartó la implementación del Sictrac esgrimiendo diversos motivos, algunos para distraer del principal: el actual gobierno cree que cuanto menos regulación, seguimiento y control, particularmente en este sector, más libres y mejor se desarrollarán las actividades y, aún mejor, si es reduciendo al mínimo posible la presencia del Estado.
Parecería que ni el anterior ministro de este gobierno, que suspendió el proceso de implementación del Sictrac, ni el actual ministro (que es además empresario transportista de cargas), que lo dejó sin efecto con el apoyo de su director de Transporte (quien fue asesor de la ITPC en las negociaciones de diseño, desarrollo y corredactor de la normativa de soporte del Sictrac), tuvieron tiempo de leer el citado informe del BID; o tal vez sí lo hayan leído y no comparten su diagnóstico o conclusiones sobre qué hacer para avanzar en la solución de los problemas, lo que, francamente, sería mucho peor.
Esta política de desregulación y no control, refrendada por la realidad de los últimos tres años, lejos de mejorar –según preveía el programa de acciones que dejó el gobierno anterior desde el MTOP, implementando la Guía Electrónica de Carga (GEC), con un plan progresivo de obligatoriedad de emisión y haber encaminado hasta su fase final de implementación el Sictrac–, ha detenido los avances y retrocedido mucho en alcanzar la formalización del sector.
¿Está bueno cambiar? Para permitir la informalidad y validar la evasión, seguramente no
Junto con la informalidad, el gobierno, por intermedio del MTOP, valida la evasión tributaria de muchos millones de dólares en recursos que estarían disponibles para aportar lo correspondiente a la seguridad social de los trabajadores e invertir o aplicar en el propio sector, o donde sea requerido.
La anterior directiva de la ITPC con la que se acordó la implementación del Sictrac cuantificó la evasión por todo concepto en unos 500 millones de dólares anuales. Un estudio del Instituto Cuesta Duarte realizado en julio de 2022 estimó la evasión del sector en aportes a la seguridad social (Banco de Previsión Social, BPS) e impuestos (Dirección General Impositiva, DGI) en 150 millones de dólares y 230 millones de dólares, respectivamente. En suma: 380 millones de dólares por año.
Para contrarrestar la visión y acciones emprendidas por las anteriores administraciones y “justificar” la suspensión del Sictrac, el MTOP encargó al BID estudiar el sector y cuantificar la evasión. En su Informe Final de marzo de 2021, el resultado fue de unos 120 millones al año por impuestos (IVA, IRAE, IRPF) y dividendos y contribuciones a la seguridad social. A pesar de que este estudio es sobre unas 2.500 empresas proporcionadas por la DGI, mientras que las registradas en el MTOP son más de 5.000 y además existen empresas informales que no se consideraron, el resultado es una cifra demasiado importante que se resigna para inversión u otras acciones públicas y para la seguridad social de los trabajadores del sector.
Cuando se priorizó durante 2020-2021 el ahorro de recursos para no afectar el déficit fiscal, se aprobó una reforma jubilatoria para paliar el desfinanciamiento del BPS y a nadie se escucha decir que no sea necesario respetar los máximos de horas de conducción y los salarios de los conductores y trabajadores en general con sus respectivos laudos, se abandona una medida por todos reconocida como necesaria y justa. Este abandono le cuesta, además, como mínimo, 120 millones al año a toda nuestra sociedad.
Desde 2020 al presente, en diversas oportunidades, el actual ministro de Transporte y Obras Públicas aseguró estar trabajando para implementar un sistema de control satelital para los camiones, aunque solamente para aspectos inherentes a los cometidos y necesidades del MTOP.
En la comparecencia en la Comisión de Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas el 17 de mayo de este año, las autoridades del MTOP confirmaron la aceptación de una iniciativa privada (IP) que tendrá algunas de las funcionalidades del Sictrac, pero ni por asomo las más importantes.
Según la versión taquigráfica, para el ministro “el objetivo viene a ser el mismo que dijimos al principio: control de monitoreo para lo que el ministerio entiende que necesita, para mejorar, para tener un dato específico de cómo tomar las acciones de infraestructura y también en este caso dar una seguridad al usuario de que el Centro de Monitoreo le dé la certeza de que si tuvo una infracción producto de alta velocidad… Es distinto a lo que pensaba el gobierno anterior, que era que todos estuviéramos en un mismo sistema. Por lo que dije anteriormente, hubiese sido casi imposible lograr todo eso y unificar o compatibilizar todos los sistemas. No es lo que nosotros pretendemos...”.
Y en esa misma oportunidad, el director nacional de Transporte agregó: “Aprovecho la oportunidad para aclarar un concepto. No es un sistema de control, sino que es un sistema de incorporación de información; información de buena calidad... a los efectos de que sirva de insumos para la elaboración de políticas públicas. Además, los inspectores del ministerio o quien releve y después procese esa información no tienen la experticia necesaria para detectar si existe o no infracciones fiscales, en materia de contribuciones especiales, aduaneras, lo que sea... Simplemente, quería aclararlo porque se sigue repitiendo que es un sistema de control; no es un sistema de control”.
¡Por fin! Agradecemos la sinceridad de las autoridades del MTOP. Y sí, es bien distinto a lo que pretendía del Sictrac el gobierno anterior. Ahora sí está bien claro que no se quiere implementar un sistema de control, sino solamente algo que permitirá recabar información del uso de la infraestructura, monitoreo de tránsito y velocidad y, quizá, alguna otra cosa más. Es muy poco, casi la nada misma, para avanzar en formalizar el sector.
El Sictrac sí era un sistema de control y trazabilidad del transporte de cargas por carretera e integral, como su nombre indica. Basado en la información recopilada en tiempo real de cada viaje con todas sus características y variables inherentes al propio transporte de cargas, equipos, tipo y cantidad de carga, itinerario y uso de la infraestructura, incorporando la Guía Electrónica de Carga y la situación registral, tributaria, seguridad social y laboral de la empresa, entre otras. Todos estos datos se almacenaban en un servidor dedicado (en Antel), al que podían acceder el Centro de Monitoreo del MTOP y los demás organismos públicos y las empresas transportistas y tomar la información necesaria según sus intereses y cometidos.
Eso es lo que se necesita para disponer de información relevante y completa para definir inversiones, diseñar políticas públicas y acciones tendientes a frenar la evasión y los incumplimientos laborales y avanzar realmente hacia un transporte de cargas por carretera formal y verdaderamente profesional.
Sin embargo, las actuales autoridades del MTOP eligieron mirar para otro lado… parece que ganó el “Siga, siga”.
Pablo Genta es ingeniero y fue director nacional de Transporte (2005-2009) y subsecretario del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (2010-2015). Fernando Pasadores es contador y fue director de la Corporación Vial del Uruguay (2008-2010).