¿Necesita el INAU un cambio en la gestión institucional?

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Numerosos trascendidos de prensa y notas posteriores han puesto de manifiesto la situación ocurrida recientemente en Rivera, donde una adolescente que estaba bajo el amparo del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) en un residencial fue víctima de explotación sexual, en un contexto de salidas no acordadas y en las que estuvo expuesta a diferentes tipos de riesgos que culminaron en su muerte. A su vez, esta noticia puso en evidencia la situación de vulnerabilidad padecida por muchas adolescentes del mismo hogar, víctimas de redes de trata que operan en la frontera, producto de la tremenda debilidad del sistema de protección, que no logra cumplir sus obligaciones de amparo y cuidados de los niños, niñas y adolescentes que están en su ámbito de competencia.

Existe cierto acuerdo acerca de que la infancia es una construcción que ha dependido del contexto sociohistórico, con diferentes visiones a lo largo de la historia. Ariès¹ la describe dimensionando tres tipos: una infancia obediente a cambio de protección, en la que los niños son educados para seguir las reglas, principalmente a través de la tríada familia-escuela-religión; una infancia guiada por la tecnología digital, en la que los niños desempeñan un papel más activo como guía de los adultos; y una tercera infancia independiente, desprotegida del cuidado, que desde edades tempranas trabaja, vive en la calle y que sobrevive con cierta autonomía. Los dos primeros grupos configuran los “niños” que transcurren sus crianzas en entornos de cuidado con cierto soporte adulto, mientras que el tercero corresponde a los muchas veces llamados “menores”, en los que la crianza se desarrolla vinculada con el Estado entre hogares de amparo, instituciones de salud mental o centros de privación de libertad.

Si bien estas niñeces transcurren sus crianzas de formas muy diferentes, hay algunas características del entorno y del cuidado que transversalizan todas ellas y que tienen que ver principalmente con los eventos y condicionamientos estresantes del entorno y cómo la cronicidad de estos puede predisponer en la adultez conductas disruptivas y hasta problemas de salud mental y física. La teoría de la tensión expone cómo la insatisfacción de los cuidados materiales puede ser generadora de estrés y frustración, dificultando el despliegue del cuidado inmaterial de calidad; necesidades básicas insatisfechas, precariedad laboral, ingresos deprimidos en el hogar y déficits en el acceso a redes de cuidados confiables afectan la crianza, produciendo generaciones de personas, familias y comunidades herederas de condiciones insuficientes de cuidado materiales e inmateriales. Es conocido que cuando estos pilares -tanto materiales como inmateriales- no son suficientes para poder asegurar entornos de crianza seguros para niños, niñas y adolescentes, se recurre al Estado como institución de cuidado y protección.²

El INAU como organismo competente en políticas públicas de infancia y adolescencia

En nuestro país, la intervención del Estado en los asuntos de niñeces desprotegidas se remonta a inicios del siglo XX. El Código de 1934 crea el Consejo del Niño como una institución estatal especializada en infancias y adolescencias en situación de dificultad social, que evoluciona a Instituto Nacional del Menor (Iname, 1988) y al INAU (2004); este último mediante el Código de la Niñez y Adolescencia, que ratifica la Convención de los Derechos de Niño, que define un concepto de niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos universales, indivisibles, irrenunciables y exigibles. El Código define al INAU como el órgano administrativo rector en materia de políticas de niñez y adolescencia, y competente en materia de promoción, protección y atención de “los niños y adolescentes del país y su vínculo familiar al que deberá proteger, promover y atender con todos los medios a su alcance”, según lo establece la Ley 17.823 en su artículo 68.

El INAU asume así el cuidado de la infancia “desprotegida” o en situación de riesgo, pero, además, tiene la función de liderar la política pública de toda la infancia con roles múltiples. Para cumplir estos fines, ha ido modificando su estructura institucional para ajustarse a las necesidades y demandas. La última reestructura es de 2015, mediante un cambio de modelo de gestión y con la definición de tres grandes áreas: el Directorio como autoridades políticas (macrogestión); las subdirecciones generales programáticas y de gestión territorial, que aplican la estrategia política, la primera en un rol programático-fiscalizador y la segunda en la ejecución del cuidado (mesogestión); y las direcciones departamentales, que aplican en territorio los lineamientos (microgestión).³

¿Qué resultados está dando esta estructura organizativa?

Las prioridades en política pública responden a la coyuntura sociohistórica, pero también a las demandas sociales y a los recursos de que se dispone, ponderando y priorizando áreas de intervención en función de posponer otras. Es lo que Oszlak y O’Donnell definen como “cuestiones socialmente problematizadas y que no es otra cosa que la priorización de ciertos temas en función de otros, jerarquizados no solamente por su volumen sino también y, principalmente, por las consecuencias de sus acciones sobre la asignación imperativa de valor público en la sociedad”.⁴

Si tratamos de analizar la institución del INAU sobre lo que el Código le asigna, sus prioridades políticas y su modelo de gestión, vemos que, si bien es una institución estructurada y con una clara misión y visión, expone algunos aspectos del modelo de gestión que podríamos puntualizar:

a) La demanda de cuidado excede las capacidades institucionales. Esto ocurre principalmente debido al gran nivel de demanda comunitaria por las condiciones socioeconómicas de las familias, pero también por la presión de las instituciones, que solicitan respuestas —principalmente, del Poder Judicial—, que determina la internación frente a situaciones en las que muchas veces otros organismos deberían dar respuesta.

b) Debilidad en las acciones en planificación y fiscalización. Es consecuencia de lo anterior. Pese a contar con recursos humanos comprometidos, un alto porcentaje de estos se destina a la ejecución del cuidado, lo que debilita las posibilidades de planificar y fiscalizar la política de infancia, con un resultado de respuestas heterogéneas, a pesar de contar con líneas estratégicas comunes.

c) Capacidades limitadas en el escenario de decisión de la política pública de infancia. Si bien la convocatoria y participación desde la interinstitucionalidad genera al INAU cierto liderazgo en el escenario nacional -por ejemplo, en el Consejo Nacional Consultivo-, no posee una estructura de poder propia debido al lugar jerárquico en el que se ubica, lo que limita sus capacidades de convocatoria y le da escaso o nulo poder de incidencia o veto en temas de infancia y adolescencia de la órbita de otros organismos clave o ministerios (salud, educación, por ejemplo).

d) Gestión “hacia adentro” y duplicada de servicios. El débil lugar jerárquico sobre otras instituciones podría limitar su rol “hacia afuera”, potenciando una gestión “hacia adentro”, en la que se asumen y organizan servicios que podrían ser provistos por instituciones estatales con más poder y desarrollo (como, por ejemplo, salud, capacitación, cultura, inserción laboral, recreación, deporte). Esto le otorga al INAU la particularidad de institución total, características que históricamente ha mantenido.

e) Una institución que “se controla a sí misma”. Una situación de posible debate, y ya presentada por otros autores, hace referencia al conflicto que genera que la misma institución lleve adelante el rol de cuidado y el rol programático, pero, principalmente, el rol de rector. Este aspecto genera, además de las tensiones a nivel de la gestión, el debilitamiento de ambos.⁵

Condicionamientos de este modelo sobre el rol de cuidado

Las situaciones que definen la institucionalización son muy variadas. La vulneración del cuidado depende de situaciones materiales o inmateriales del entorno. Se tiende a criminalizar al adulto responsable en un abanico importante de sanciones, que pueden ir desde la pérdida de la patria potestad hasta la pena privativa de libertad por omisión de cuidado.

Ahora nos preguntamos: ¿qué pasa con el INAU cuando no puede cumplir su rol de buen padre o madre?, ¿es el modelo que no logra definir prestaciones adecuadas? Porque si bien muchas veces los adultos a cargo son responsabilizados de las dificultades materiales en las que el Estado está ausente, condicionando el cuidado inmaterial, ¿no debería el INAU funcionar mejor, dado que mucha de la base material -soporte del cuidado inmaterial- está cubierta? Por otra parte, sabiendo que la institucionalización no es lo más adecuado, ¿qué pasa con tratar de evitarla? El sistema tiende a responder con la internación como forma de protección, cuando sabemos que, por su propia naturaleza, la internación debería ser por el menor tiempo posible porque es perjudicial -sin importar origen, necesidades especiales o discapacidades-. La institucionalización es, en sí misma, una forma de violencia infantil, tiene un impacto especialmente destructor y debería, por tanto, considerarse una forma de cuidado alternativo, dado que expone a infancias y adolescencias a un catálogo de abusos y violaciones a sus derechos. Sin embargo, Uruguay es el país de la región con la tasa más alta de niños y adolescentes institucionalizados. Proporcionalmente, nuestro país tiene casi siete veces más niños en instituciones de protección que Brasil, cuatro veces más que Paraguay, tres veces más que Argentina y casi el doble que Chile.⁶

¿Podría pensarse en un modelo alternativo de gestión institucional?

Existen algunas experiencias a nivel nacional de separación de la gestión del cuidado de la planificadora-rectora, como es el caso de la Ley N.º 18.161, que creó a la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) como servicio descentralizado del Ministerio de Salud Pública (MSP). Esta decisión, sin dudas, ha permitido potenciar en la gestión ambas instituciones: no sólo la del MSP, que se ha favorecido en las áreas de planificación y fiscalización de la política sanitaria de nuestro país, sino también de ASSE, al concentrar su gestión en la atención de salud de casi 1.300.000 usuarios. Otro ejemplo más vinculado con el INAU es la separación de la gestión de la privación de libertad adolescente (Ley 19.367, que creó el Inisa), que descarga en otro organismo la gestión específica de los adolescentes infractores, que antes también dependían del INAU. De esta forma, el Inisa potenció su gestión “aliviando” al INAU.

A partir de estas experiencias, cabe preguntarse: ¿podría potenciarse el INAU si separara su gestión de cuidado de la planificadora-fiscalizadora? La institución tiene mucha experiencia en la gestión de cuidado de niños, niñas y adolescentes en todo el país, y es muchas veces la única que da respuestas. ¿No serán las respuestas institucionales negligentes o insuficientes -como el caso del ejemplo con el que iniciamos este artículo-, producto de los múltiples roles otorgados?

La gestión pública supone un diseño institucional que produzca cierta coherencia en las prácticas de los distintos niveles de la administración. La intención del legislador fue, por medio del código, otorgar al INAU un liderazgo nacional como órgano administrativo rector en materia de políticas de infancia y adolescencia, procurando igualdad de oportunidades y fiscalizando tanto instituciones públicas como privadas, pero vemos que la respuesta es débil, insuficiente y tardía cuando llega.

¿Se podría por tanto remodelar la estructura actual y el INAU gestionar sólo el cuidado, como, por ejemplo, ASSE gestiona el cuidado en salud, y que lo que refiere a la gestión política y rectoría de infancia se centre en otro organismo directamente dentro del Ministerio de Desarrollo Social (Mides)? No sólo se evitaría el “controlarse a sí mismo”, como ya lo explicitamos, sino que además se potenciarían ambas instituciones. Los reportes dan cuenta de un aumento sostenido de situaciones de extremo desamparo en el que se encuentran los niños, niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad y en el que el INAU, cuando llega, lo hace demasiado tarde. El reciente episodio dejó al descubierto una vez más las incapacidades institucionales de cuidado, que dan cuenta de la histórica situación de desprotección de las infancias y adolescencias de nuestro país, situaciones que trascienden gobiernos, perpetuando el extremo desamparo en el que se encuentran.

José Luis Priore es magíster en Políticas Públicas de Infancia, docente e investigador.