La sentencia judicial que recientemente volvió a reconocer el derecho al transporte gratuito de personas en situación de discapacidad en Uruguay constituye, sin duda, un motivo de satisfacción. Es también una oportunidad para reconocer la perseverancia de quienes, durante años, sostuvieron este reclamo con compromiso, paciencia y hasta con esa dosis de tozudez que muchas veces resulta necesaria para hacer valer los derechos. Pero la satisfacción por lo conseguido no debería impedirnos formular algunas preguntas.
Si este derecho ya estaba reconocido por la Ley 18.651 desde 2010 y reglamentado mediante el Decreto 176/021 desde 2021, ¿por qué las personas con discapacidad tuvieron que esperar tantos años para ejercerlo? ¿Por qué fueron necesarias innumerables gestiones, reuniones, reclamos e intervenciones institucionales? ¿Por qué los mecanismos ordinarios no lograron resolver oportunamente el problema? ¿Y por qué fue necesario recurrir finalmente a la Justicia para hacer efectivo un derecho que ya había sido reconocido por el propio Estado?
Estas preguntas no pretenden restar importancia a las conquistas judiciales. Por el contrario, invitan a reflexionar sobre lo que sucede antes de llegar a ellas y sobre las dificultades que aparecen cuando los derechos reconocidos deben convertirse en experiencias concretas de ciudadanía. Las gestiones realizadas y el tiempo transcurrido no son solamente datos administrativos: son también años de la vida de las personas; años durante los cuales las dificultades para trasladarse pueden significar oportunidades perdidas de estudiar, trabajar, acceder a servicios de salud, participar en actividades sociales o, sencillamente, encontrarse con otros. Lo que para las instituciones puede representar una demora en la implementación, para las personas puede significar una parte de su vida que no vuelve.
Tres recursos de amparo para exigir un derecho ya reconocido
Insólitamente, para hacer efectivo ese derecho consagrado por ley hace 16 años se necesitaron, hasta el momento, tres acciones de amparo diferentes. La primera fue promovida por Felipe Freire, un joven en situación de discapacidad que necesitaba trasladarse para estudiar. Obtuvo una sentencia favorable en diciembre de 2024, confirmada en febrero de 2025. La segunda fue presentada por un grupo de personas con discapacidad que, después de realizar peticiones administrativas en mayo de 2026, obtuvo una sentencia favorable el 30 de junio. La tercera correspondió a otro grupo que había presentado sus peticiones en agosto de 2026. El 2 de octubre obtuvo una nueva sentencia favorable, apelada por los ministerios demandados y confirmada por unanimidad el 28 de octubre.
No estamos ante tres decisiones de un mismo expediente, sino ante tres acciones judiciales diferentes para exigir el cumplimiento de un mismo derecho.
Tampoco debe olvidarse que la Coordinadora Pase Libre Nacional venía desarrollando gestiones y movilizaciones desde 2022, mucho antes de la primera sentencia. Es decir, detrás de estos procesos existe, además, una historia de organización, solidaridad y esfuerzos colectivos que merece ser reconocida.
Resulta difícil no preguntarse por qué, después del primer fallo y de una segunda sentencia favorable, otro grupo de personas debió recorrer nuevamente el camino judicial.
Cuando las normas avanzan más rápido que la realidad
Uruguay ha logrado avances significativos en el reconocimiento de los derechos de las personas con discapacidad. La ratificación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones unidas (2006) mediante la Ley 18.418 (2008), la aprobación de nuevas leyes, la creación de organismos especializados y la creciente presencia de la discapacidad en la agenda pública constituyen, sin duda, transformaciones relevantes. Sin embargo, reconocer un derecho no equivale automáticamente a garantizar su ejercicio en nuestro país.
Entre la aprobación de una norma y su concreción existe una extensa cadena de implementación: establecer procedimientos administrativos, determinar los organismos responsables, adjudicar recursos, coordinar instituciones y disponer mecanismos de seguimiento, entre otras tareas. Cuando alguno de esos componentes falla, aparecen dificultades entre lo que las normas reconocen y lo que las personas efectivamente pueden ejercer.
Recuerdo haber escuchado alguna vez una expresión que sintetiza admirablemente esta contradicción: las normas sobre los derechos de las personas con discapacidad llegan en cascada; sus concreciones, en cambio, llegan por goteo. El caso del pase libre parece ilustrarlo.
Un ejemplo particularmente revelador de estas contradicciones surgió durante los procesos judiciales. El Ministerio de Salud Pública informó a la Justicia que el Departamento de Certificaciones y Juntas Médicas, al que el propio Decreto 176/021 asignaba responsabilidades para hacer efectivo el pase libre, no existía dentro de su estructura organizativa, y que las competencias correspondientes habían sido trasladadas al Ministerio de Desarrollo Social.
Es decir, el Estado había reglamentado un derecho, pero el organismo al que su propia reglamentación encomendaba una tarea indispensable para ejercerlo no existía como tal. Mientras las instituciones discutían competencias y responsabilidades, las personas con discapacidad continuaban sin poder ejercer un derecho reconocido por ley. La contradicción quedó sintetizada en una expresión recogida en las actuaciones judiciales: “El Estado desconoce lo que él mismo regula”.
Paralelamente, la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo también había identificado estas dificultades y en su informe del 6 de octubre de 2026 señaló que continuaban las denuncias por incumplimiento y que estaba en estudio una reglamentación sustitutiva.
Lo ocurrido demuestra que no se trataba de una situación desconocida ni de una dificultad recientemente descubierta. Las personas en situación de discapacidad y sus organizaciones llevaban años reclamando una solución, mientras que las propias instituciones públicas conocían los obstáculos que impedían hacer efectivo el derecho. Sin embargo, pese a los reiterados reclamos y al reconocimiento de esas dificultades, las respuestas necesarias para superarlas seguían sin concretarse.
Ya en diciembre de 2024, Fabiana Francia había advertido, en un artículo publicado en la diaria, sobre las barreras burocráticas y las dificultades para transformar el reconocimiento legal en una realidad. Casi dos años después, las sucesivas sentencias judiciales obligan a profundizar aquella reflexión: no alcanza con identificar los obstáculos ni con reconocer que existen. Lo verdaderamente importante es contar con instituciones capaces de resolverlos y evitar que continúen reproduciéndose.
Participar no es solamente ser escuchado
Esta experiencia también plantea interrogantes sobre el alcance real de la participación de las personas con discapacidad en las políticas públicas. Durante años, la Coordinadora Pase Libre Nacional y las propias personas involucradas se organizaron, formularon propuestas, participaron en reuniones institucionales y sostuvieron sus demandas. Fueron protagonistas de una reivindicación legítima y persistente; sin embargo, el problema continuó sin una solución general.
Participar no puede significar solamente ser convocado, escuchado o consultado, sino que supone también disponer de oportunidades reales para incidir en la definición de prioridades, en la asignación de recursos y en las decisiones que afectan la vida cotidiana y, en definitiva, ser parte también de la construcción de soluciones adecuadas a sus necesidades.
Las personas en situación de discapacidad y sus organizaciones llevaban años reclamando una solución, mientras que las propias instituciones públicas conocían los obstáculos que impedían hacer efectivo el derecho. Sin embargo, pese a los reiterados reclamos y al reconocimiento de esas dificultades, las respuestas necesarias para superarlas seguían sin concretarse.
Por ello, una de las preguntas más importantes para evaluar la calidad democrática de una política pública no es cuántas veces se consulta a las personas con discapacidad, sino cuánto logran influir esas consultas en las decisiones que finalmente se adoptan. Esta situación nos remite a una contradicción que, en un artículo anterior, propuse denominar visibilidad opaca. La experiencia del pase libre nacional permite reconocer otra manifestación de esa misma contradicción. Aquí no estamos ante personas invisibles ni ante demandas desconocidas. Por el contrario, existen organizaciones, espacios de participación, reclamos reiterados y un derecho expresamente reconocido por la ley. Sin embargo, durante años, esa presencia y ese reconocimiento no fueron suficientes para garantizar su ejercicio efectivo.
La opacidad aparece en la distancia entre ser reconocido, ser escuchado y tener una capacidad real de incidir en las decisiones que permiten ejercer los derechos. Y quizás allí radique una de las contradicciones más difíciles de aceptar: estar presente, ser escuchado, contar con el reconocimiento de un derecho y, sin embargo, continuar esperando que ese derecho pueda ejercerse. La trayectoria del pase libre parece reflejar claramente esta situación.
El “amparo”: una garantía y también un síntoma
Las sentencias favorables constituyen una conquista importante y ponen de manifiesto el valor de los mecanismos judiciales para la protección de los derechos. Pero no deberíamos confundir la resolución favorable de determinados casos con una solución general y sostenida del problema.
El recurso de amparo puede interpretarse simultáneamente como una garantía y como un síntoma. Es una garantía, porque permite proteger derechos cuando los mecanismos ordinarios no ofrecen respuestas eficaces. Pero también es un síntoma, porque su utilización reiterada revela que algo no funcionó adecuadamente en las etapas anteriores de gestión, coordinación e implementación.
Existe, además, una desigualdad que merece especial atención. Quienes consiguen organizarse, obtener asesoramiento jurídico y sostener un proceso judicial pueden alcanzar una respuesta favorable; en cambio, otras personas, titulares del mismo derecho, pueden continuar enfrentando las dificultades que motivaron el reclamo. No se trata de cuestionar el recurso a la Justicia, sino de preguntarnos por qué, en determinadas circunstancias, termina convirtiéndose en el camino necesario para obtener aquello que debería estar garantizado sin necesidad de litigios.
Una responsabilidad del Estado y un desafío para las organizaciones
Esta experiencia también invita a reflexionar sobre las estrategias del propio movimiento de personas en situación de discapacidad. La diversidad de organizaciones, trayectorias y situaciones constituye una riqueza que debe preservarse. Sin embargo, muchos de los problemas que enfrentan las personas con discapacidad (en educación, trabajo, salud, transporte o accesibilidad) trascienden las particularidades de cada colectivo.
Así como reclamamos que el Estado incorpore transversalmente la discapacidad en sus políticas públicas, también resulta necesario fortalecer espacios de articulación entre organizaciones, capaces de construir agendas compartidas y estrategias comunes de incidencia, sin perder la autonomía y especificidad de cada una.
La experiencia del pase libre deja, en este sentido, una doble enseñanza: la importancia de una ciudadanía organizada y persistente en la defensa de sus derechos y la responsabilidad de las instituciones públicas de transformarlos en respuestas efectivas. Durante mucho tiempo, buena parte de los esfuerzos de los movimientos sociales se concentró en conquistar el reconocimiento de nuevos derechos. Esa tarea continúa siendo imprescindible, pero hoy debemos prestar igual atención a las condiciones que permiten ejercerlos.
Los derechos no son solamente formulaciones jurídicas. Tienen que ver con las posibilidades reales de las personas para construir sus proyectos de vida, desarrollar su autonomía, participar en la sociedad y sentirse parte de ella. La calidad de una democracia no debería medirse solamente por los derechos que reconoce, sino también por su capacidad para convertirlos en experiencias reales de ciudadanía.
Cuando las personas deben esperar años, atravesar innumerables gestiones y recurrir reiteradamente a la Justicia para ejercer derechos que ya les pertenecen, la distancia entre el reconocimiento legal y su cumplimiento deja de ser un problema meramente administrativo. Se convierte en una cuestión profundamente humana y, al mismo tiempo, en una cuestión central de calidad democrática.
Quizás la enseñanza más importante que nos dejan los tres recursos de amparo por el pase libre nacional es que algo no está funcionando como debería y es necesario cambiarlo. Si un derecho está plenamente reconocido por la ley, pero para poder ejercerlo las personas deben recurrir a la Justicia y conseguir que un juez ordene al propio Estado cumplir con lo que sus propias leyes establecen, algo no anda bien.
Eduardo Sívori es psicólogo con un máster en Valoración de la Discapacidad.
