En 1978, mientras el país vivía una dictadura cívico-militar y se vulneraban los derechos humanos de la población, el gobierno de facto aprobó el Código de Aguas. En esta normativa se pautaron las bases para otorgar permisos de uso del agua y, por llamativo que parezca, se estableció que es competencia del Poder Ejecutivo reglamentar “cánones para el aprovechamiento de aguas públicas destinadas a riego, usos industriales o de otra naturaleza”. Sin embargo, no se pasó de la tinta a la acción.

El tiempo transcurrió y los sectores populares pudieron salir nuevamente a las calles. Gracias a este impulso, en 2004 se aprobó una reforma constitucional histórica. Gracias a ella se definió que en la gestión de los recursos hídricos se debe priorizar el abastecimiento de agua potable a la población sobre otros usos, que debe hacerse desde una visión “solidaria con las generaciones futuras”, con procesos participativos y “anteponiendo las razones de orden social a las de orden económico”. Para bajar a tierra parte de los cambios incorporados, en 2009 se aprobó el Plan Nacional de Aguas. Allí se retomó la posible aplicación de un canon con el objetivo de “promover un uso eficiente del agua así como la sustentabilidad ambiental de dicho uso”.

Las diferentes administraciones se sucedieron, pero nunca se reglamentó el cobro del mencionado canon. Es decir, los sectores productivos no pagan por el agua que toman directamente de los recursos hídricos que son de toda la sociedad.

En Aguas Corrientes, localidad de Canelones, está ubicada la planta potabilizadora donde se procesa el agua que suministra OSE a más de 60% de la población del país. Entre sus habitantes es conocida como “la tacita de porcelana”. La tacita, junto con la imagen de que somos un país donde sobra el agua dulce, se rompió debido a la crisis hídrica. Por esta razón, aunque no represente una solución cabal a la problemática actual, es una buena oportunidad para traer al debate las implicancias de aplicar cánones a los grandes consumidores de agua del país. la diaria conversó sobre la compleja temática con exjerarcas, académicos y representantes de la sociedad civil.

Primer paso: poner la discusión en el plano político

En diálogo con la diaria, el exdirector de la Dirección Nacional de Aguas (Dinagua) Daniel Greif señaló que la aplicación de cánones es “una herramienta necesaria y conveniente”. “Se justifica porque es la concesión de uso de un bien público. Incluso, en cada uno de los permisos que otorga la Dinagua, está establecido que en caso de que se reglamente el cobro, se va a aplicar a la concesión que se otorgue”, indicó. Greif también apuntó que durante su gestión se concentraron en llevar adelante el Plan Nacional de Aguas y “la implementación del canon, que venía posteriormente, justo coincidió con el período de crisis económica de 2018, que afectó a todos los sectores”, por lo que no fue “un tema fácil para poner sobre la mesa en el fin de un período”.

Sin embargo, Greif dijo que hicieron un estudio junto con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración (FCEA) de la Universidad de la República “para evaluar la posibilidad de implementarlo y cuál era la valorización que se hacía del agua por parte de los distintos actores”. Otro de los puntos abordados en el trabajo fueron las medidas adoptadas por varios países en relación con la temática. “Hay distintas situaciones. Algunos países aplican el canon, otros lo hacen parcialmente y otros no lo hacen. Por ejemplo, Argentina lo aplica en las regiones donde es más escasa el agua. Algunos estados de Brasil lo han aplicado, pero no desde hace tanto. Perú también, en algunas partes”, contó.

Este sábado, el exministro de Ambiente Adrián Peña manifestó en su cuenta de Twitter que OSE es “una empresa con fin social; si bien puede mejorar su eficiencia y sus ingresos, su tarifa nunca será una fuente importante de financiamiento”. El exjerarca también declaró que “para encarar soluciones de fondo en la gestión del recurso hídrico, como país debemos discutir el cobro del canon previsto en la ley”.

¿Quién paga los daños?

“El agua es una sola y tiene su ciclo hidrosocial. En Uruguay la mayoría del agua es utilizada por un tipo de sujeto concreto que son los productores de bienes agropecuarios. En torno a 80% del agua de uso humano es utilizado por ellos, que hacen un uso diverso dependiendo del tipo de producción”, dijo a la diaria el economista Martín Sanguinetti, quien además señaló que cuando hay momentos críticos, la urbe toma conciencia de la problemática. Sanguinetti recordó que un claro antecedente fue el de las grandes floraciones de cianobacterias en 2013, que abarcaron la cuenca del río Santa Lucía y que también afectaron el suministro de agua potable a la población de la zona metropolitana. “Estos eventos conectan discusiones sobre el uso del suelo con el agua”, subrayó.

Al consultarle su postura sobre la herramienta de aplicar cánones a los grandes consumidores, respondió que “hay perspectivas que avalan este tipo de pagos por externalidades”. “Me parece que es mejor que nada. Hay que tener en cuenta que los sectores productivos suelen no pagar casi impuestos. El caso más exagerado es la forestación, la silvicultura. Ellos se ‘autovenden’ la producción de celulosa a una zona franca, entonces, casi no pagan impuestos”, ejemplificó. “La presión tributaria del agro en general es de las más bajas de la economía, pese a que suele tener ganancias extraordinarias. Entonces, están extrayendo tanta riqueza y generando tantos daños que, por lo menos, una compensación por el uso del agua parecería una mínima racional”, reflexionó. También aclaró que no está de acuerdo ideológicamente con el principio de “el que contamina paga” porque de esta forma quienes tienen dinero “pueden hacer lo que quieran”.

El economista sumó una nueva dimensión al afirmar que quienes están pagando por los daños en la actualidad son, justamente, quienes se ven afectados. “Los daños los pagamos de muchas maneras. Una forma es a través de las tarifas de OSE, que son cada vez más caras porque cada vez es más caro producir agua potable. Pero no sólo lo pagamos a través de las tarifas. La contaminación la pagamos de muchas maneras, algunas de ellas sutiles. Un ejemplo visible son las cianobacterias que contaminan playas y ríos. Las personas ya no pueden disfrutarlos. El río Negro, las playas de Mercedes, que son hermosas, muchos días al año no pueden ser disfrutadas por la población. También está la contaminación silenciosa”, explicó. Un caso de “contaminación silenciosa” puede ser la exposición de comunidades rurales a fumigaciones, donde el costo radica en la salud de este sector poblacional.

Sanguinetti entiende que con el dinero adquirido mediante cánones se podría realizar inversiones vinculadas al agua potable, el saneamiento y también financiar políticas ambientales que “vayan a la raíz” para atacar la contaminación. Actualmente la comisión honoraria del Plan Nacional de Agroecología recibe una partida anual de 38.000 dólares para generar cambios sostenibles en la forma de producir en los territorios. El Ministerio de Ambiente (MA) tiene el presupuesto más bajo en comparación con las restantes carteras. En este contexto, ¿el canon podría ser una fuente de financiamiento?

Aumento del agua embotellada

En 2020 se publicó el trabajo Disposición a pagar por calidad de agua: estimaciones a través de gastos defensivos, de Miguel Carriquiry, Maximiliano Machado y Matías Poggio, investigadores del Instituto de Economía de la FCEA. A partir de 474 encuestas realizadas en hogares urbanos de Montevideo, detectaron que 73% emplean “métodos defensivos” contra el agua de cañería. El más popular, que alcanza a 64%, fue el agua embotellada. Asimismo, concluyeron que en la capital se gastaba anualmente “cerca de 111 millones de dólares para contrarrestar las pérdidas de calidad del agua de cañería”.

Carriquiry, que también integra el Grupo Economía Agropecuaria, Ambiental y de los Recursos Naturales, comentó a la diaria que dado el aumento en los niveles de sodio y cloruros del agua suministrada por OSE a la zona metropolitana, es esperable que la cifra haya aumentado. “Queda claro el cambio en la cantidad de gente que modificó sus hábitos de compra en la dificultad que hubo por unos cuantos días de conseguir agua embotellada. Las empresas tuvieron quiebres de stocks, participantes del mercado dijeron que habían triplicado sus ventas. Es una señal clara de que los gastos se han disparado”, afirmó. Carriquiry resaltó que su preocupación es cuánto puede durar la pérdida de confianza en el sistema de abastecimiento ante un evento de esta magnitud.

Desde su perspectiva, la implementación de cánones “es una herramienta útil para considerar”. “Están los consumidores que reciben el agua de OSE, que pagan cierta tarifa, y los que la reciben directamente de la fuente, que no pagan. En principio, no hay que descartar ningún instrumento que se pueda justificar y validar como algo razonable. Habría que hacer una evaluación de costos y beneficios. Los instrumentos generan cambios en acciones, distribuciones de bienes y recursos, que generan ganadores y perdedores. Debe ser analizada de la manera más rigurosa posible para anticiparse a los efectos y evitar contraindicados o escapes”, puntualizó. Carriquiry piensa que podrían aplicarse “niveles diferentes del canon, teniendo en cuenta los diferentes usuarios y regiones” con el objetivo de que sea “efectivo y justo”. A su vez, resaltó que hay otras variables que deberían ser consideradas, por ejemplo, teniendo en cuenta el tipo de afectación. “A veces, tomar decisiones como forma de reacción a una crisis como la que estamos viendo hoy nos lleva a no evaluar bien qué es lo que se está haciendo y a hacer intervenciones que pueden llegar a tener efectos colaterales no deseados. En un mundo ideal, las intervenciones deberían ir precedidas por buenos análisis”, agregó.

No puede ser considerado como un mecanismo de legitimación

“El canon se tendría que haber aplicado hace mucho tiempo. Las empresas vienen porque el agua es gratis y no tiene ningún costo su extracción. Aquí ingresa una discusión que hemos tenido desde hace décadas en el movimiento ambiental a nivel mundial, referido a que ‘el que contamina paga’. Es mucho más fácil pagar una multa o un canon, cuando lo que tenemos que hacer es tener políticas muy claras sobre cuánto y cómo pueden consumir. ¿Qué pasaría hoy si los grandes consumidores estuvieran pagando un canon? Estamos en una crisis del agua por cómo se está gestionando, no porque paguen o no paguen los grandes consumidores. Que paguen el canon está perfecto, porque lo tienen que pagar, así como lo hacen por otros insumos que tiene su producción, pero tiene que ir acompañado de políticas muy claras de uso sustentable del recurso y que sean solidarias con las generaciones futuras”, subrayó, en diálogo con la diaria, María Selva Ortiz, integrante de Redes-Amigos de la Tierra. Enseguida, acotó que el agua no puede ser concebida como una mercancía.

En la misma línea que Sanguinetti, planteó que lo recaudado debe ser destinado a “políticas de protección”. “Las medidas que se aplican en la cuenca del río Santa Lucía han sido todas de mitigación. Las autoridades no han impedido que se establezcan determinadas formas de producción que se sabe que van a tener impactos en la calidad o cantidad del agua. Cuando hay un impacto se piensa cómo mitigarlo y no cómo se puede hacer para que eso no suceda”, indicó. Asimismo, consideró que los cánones no pueden “legitimar un modelo productivo del que ya sabemos sus consecuencias”. “Hay proyectos que no pueden ser, con o sin canon. Tiene que haber una política estricta. Hay emprendimientos que tienen que ser rechazados porque no son para satisfacer necesidades de la población del país, como el caso de la planta de hidrógeno verde en Tambores [Tacuarembó]. La discusión es qué modelo extractivista estamos aceptando o no”, acotó.