“¿Es posible que Uruguay se comprometa seriamente con la política industrial?”. La interrogante, para la cual el autor -ex director del Instituto de Economía de la Universidad de la República- asegura no tener “una respuesta clara”, es el foco del artículo. Allí cuestiona, por un lado, si el sector privado, “luego de las experiencias vividas”, tendrá las energías “para impulsar y montarse sobre un programa ambicioso de desarrollo industrial”; por otro, si existe “voluntad política para asumir ese compromiso cuando, cualquiera sea el signo de quien gobierne, el contexto macro sigue siendo el mismo”.

Quijano define la política industrial como un desarrollo que contempla la diversificación de la producción en los tres sectores clásicos: primario (agropecuario y minero), secundario (industria) y terciario (servicios). Su aplicación requiere políticas sectoriales, ya que “no es suficiente establecer el marco macroeconómico adecuado para que la industria se expanda y crezca de manera sostenida”.

La hipótesis señala que “Uruguay ha tenido -en parte y sólo en parte por presión de la economía internacional- un marco macro hostil a la diversificación de la producción y de las exportaciones”, y ha tratado de suplir la deficiencia “recurriendo a diversos instrumentos de alivio al sector industrial, sin llegar a constituir un todo coherente, debidamente articulado, que merezca denominarse política industrial y esté inserto en una estrategia de desarrollo industrial”.

30 años no es nada

Sobre el entorno macroeconómico recuerda que “en un breve lapso de 30 años” el país sufrió dos grandes crisis financieras y cambiarias, en 1982 y en 2002, y una “mini crisis cambiaria” en 2008, “pronto superada”. “Las dos grandes crisis tuvieron fuerte impacto sobre el aparato productivo, jaquearon la supervivencia de gran cantidad de empresas, redujeron el salario real y la calidad de vida de muchos trabajadores, provocaron una caída de la inversión pública y derivaron en ajustes fiscales de mala calidad”. Asimismo, “las políticas fiscal, monetaria y cambiaria se han adaptado a los vaivenes internacionales absorbiendo capitales financieros desde el exterior cuando las cuentas externas del país no eran alarmantes, y espantándolos con los primeros signos de desequilibrio”, describe.

Por la frecuencia de “crisis cíclicas” es que “la política fiscal se torna inevitablemente crítica”. “Mientras ingresan capitales y el producto y la recaudación crecen el gasto también lo hace. En parte para realizar inversión pública, pero sobre todo para mejorar -siquiera modestamente- la remuneración de los funcionarios y la jubilación de los pasivos, y atender el gasto público social”, detalla. En esa línea, “como estos últimos son gastos rígidos a la baja [...], cuando los capitales se evaporan y el producto y la recaudación se desploman, las empresas enfrentan problemas para pagar sus deudas, y los salarios y pasividades se derrumban”. Así, “el ajuste fiscal se realiza precipitadamente, recurriendo a impuestos fáciles de recaudar y al recorte indiscriminado de inversiones”. De esa forma y “casi con seguridad” la aplicación de una política fiscal contracíclica no hubiera sido posible en las últimas tres décadas, ya que Uruguay “nunca tuvo holguras fiscales antes de 1982 y de 2002 para ahorrar para la hecatombe y, vista la magnitud de esas crisis, los recursos requeridos para soportarlas excedían las posibilidades”. Sin embargo, “algo ha cambiado ahora, con este prolongado auge de los precios internacionales de las materias primas”. “No hay duda de que la situación de Uruguay en el presente es la mejor de los últimos 30 años. Por una parte, la gestión de gobierno ha tendido a mejorar [...] y el muy prolongado período de ‘buenos precios’ internacionales es inédito para todos los uruguayos vivos y con buena memoria”, enfatiza.

Pero cuestiona sobre una política contracíclica: “¿Cuál es el margen de maniobra de un gobierno democrático con respecto a los incrementos de salarios y pasividades luego de grandes pérdidas reales en cada crisis seguida de recuperaciones siempre insuficientes?”; “¿a qué procedimiento recurriría el Estado uruguayo para construir un fondo en las buenas para emplearlo en las malas?” y “¿cuánto ayudaría a paliar la situación cuando los ‘buenos precios’ desaparezcan?”.

Quijano r eclama que “se actúe con prudencia”, con compromisos “moderados” y que “en períodos de elaboración y aprobación del presupuesto público y en las rendiciones de cuentas el gobierno mantenga firmes los topes máximos que ha fijado”. Pero no es suficiente: “Esto no nos conduce, lamentablemente, hacia una situación de menor volatilidad, ahora alentada por la primarización de las exportaciones y por el continuo tembladeral de los desplazamientos de capitales financieros”.

Mi enfermedad

El autor analiza que “la política cambiara se ha ido convirtiendo en uno de los principales instrumentos de política industrial” por la pérdida de relevancia de aranceles e instrumentos paraarancelarios, y hay dos elementos que “la vuelven cada vez menos compatible con la producción y exportación de bienes industriales”.

En primer lugar, Uruguay padece “la enfermedad holandesa”: a raíz del valor de las exportaciones de recursos naturales se aprecia el tipo de cambio, dificultando exportar otros bienes por la pérdida de competitividad. “En el pasado”, puesto que los precios de los bienes primarios se elevaban relativamente por períodos cortos, “la enfermedad holandesa” no hacía erupción; ahora, tras más de un lustro de “buenos precios” internacionales, “está plenamente instalada entre nosotros”. En segundo lugar, el fenómeno está incidido por “políticas monetarias restrictivas, tasas de interés locales relativamente elevadas e ingreso de capitales financieros desde el resto del mundo”; ello coincide con “políticas monetarias laxas” en los países desarrollados para enfrentar la crisis, y la intensificación en el movimiento de capitales “a la búsqueda de rentabilidad en economías emergentes”. Así, “se llega al tipo de cambio flotante -sin compromisos fijos o de banda por parte de la autoridad monetaria- pero no porque resulte la mejor política, tampoco porque brinde mayor certidumbre a la actividad real, sino porque sería aquella que tendría menos costos para las reservas, pero, por cierto, costos máximos para un proyecto de desarrollo diversificado”. Si bien “la ‘enfermedad holandesa’ es un fenómeno relativamente nuevo en Uruguay, el de la política monetaria es histórico”.

La situación genera perjuicios en la producción de bienes industriales, particularmente los no originados en la agropecuaria, que “perdió espacio en su propio mercado y tropezó con dificultades para exportar”. “No existe ninguna posibilidad de construir un proyecto industrial sólido y de largo plazo -capaz de diversificar la producción y las exportaciones hacia bienes de valor agregado y de alto y medio contenido tecnológico y ajustado a las ventajas competitivas de la economía uruguaya- si no se corrigen las distorsiones en los precios relativos que están asociadas a las políticas monetaria y cambiaria en aplicación”, asegura. “Hay un solo camino: regular el movimiento y controlar el ingreso de capitales financieros”, recomienda.

Indiscreto

Quijano indica que en los países de industrialización tardía se “requiere un papel del Estado que permita cerrar la brecha con los países que tienen el control de la tecnología”. Debe hacerse fijando objetivos, seleccionando sectores con potencialidad, estableciendo normas de desempeño, otorgando subsidios selectivamente y generando una adecuada infraestructura para el desarrollo industrial. En cuanto a la implementación de una política industrial, “si bien se ha avanzado en Uruguay en la capacidad de formular políticas, aún son necesarios significativos esfuerzos para mejorar su implementación y desarrollar metodologías que permitan evaluar su impacto adecuadamente”.

También falta una burocracia estatal “altamente capacitada, bien remunerada, valorada socialmente y en relación constante -aunque no en dependencia- con representantes del sector privado”.

Una clave para el éxito es otorgar estímulos transitorios, porque el empresario “debe montar una empresa capaz de subsistir a posteriori sin el estímulo”. Es importante evaluar los resultados, “determinar si el beneficio fue debidamente aplicado y si el objetivo que se perseguía ha sido alcanzado”; que el receptor del beneficio “esté al tanto a priori de que los resultados de su gestión serán evaluados”. Y debe haber contrapartidas. “Quien recibe el beneficio, entonces, no es un rentista que aprovecha los instrumentos de política industrial para beneficio individual sino un agente económico capaz de contribuir al interés colectivo”, describe. Resume: “El camino del desarrollo industrial requiere de un fuerte liderazgo político que conduzca el proceso, lo priorice como una necesidad nacional impostergable, lo haga visible para el conjunto de la sociedad y asegure el éxito de las coordinaciones institucionales que se harán necesarias”.

Anotate

Quijano entiende que toda política debe “insertarse en un contexto nacional que haga viable el rápido avance de la industrialización”. Los principales sustentos deben ser un marco definido y estable de relaciones comerciales con el exterior; un sistema nacional de innovación que implique la interacción de Estado-empresas-universidades; alguna modalidad de selección de actividades que, sea por su prospectiva de crecimiento en el mercado regional y mundial y/o por la potencialidad de ese rubro en el país, merezcan ser diferenciadas como “apuesta nacional”; una adecuada relación industria-banca-mercado de capitales, “que en la mayoría de los países proviene de vínculos históricos y que Uruguay la ha perdido en los últimos treinta años”; una política de ingresos que exprese acuerdos básicos entre capital y trabajo sobre distribución del crecimiento y una nueva relación entre Estado y empresas que se traduzca en emprendimientos conjuntos en la modalidad de proyectos público-privados. “Uruguay está avanzando, lentamente, en algunos de los sustentos de la política industrial. Pero en otros, como la relación industria-banca-mercado de capitales y la política de ingresos, queda mucho por hacer”.