En un artículo firmado por el investigador uruguayo Marcel Vaillant, del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales y publicado en el boletín electrónico de la Red Mercosur de Investigaciones Económicas, el autor aborda el análisis de la evolución del bloque desde “siete dimensiones fundamentales”, siendo la primera de ellas la atinente a “zona de libre comercio en construcción”.

Allí se contextualiza que en las dos décadas transcurridas desde su creación el Mercosur “alcanzó a constituirse como una zona de libre comercio con una cobertura casi universal de productos considerando los instrumentos arancelarios”, implicando “dos motivos” que impiden la universalidad absoluta de dicha cobertura. El primero remite a los sectores de actividad en los cuales “no rige el comercio a arancel cero” para los cuatro integrantes del bloque, como la industria automotriz y el azúcar. El segundo refiere al aspecto instrumental de los acuerdos en el comercio intrarregional, ya que “siguen vigentes los impuestos a las exportaciones por parte de Argentina, lo que implica un desvío de las condiciones establecidas en el tratado originario” de Asunción de 1991, situación que permanece “sin modificaciones desde el año 2001”. Asimismo, otro tipo de restricciones como las barreras no arancelarias “se han intentado reducir pero el éxito ha sido limitado”.

Otra falencia mencionada en el trabajo de Vaillant remite a la búsqueda de soluciones a algunos diferendos comerciales intrabloque, para cuya resolución “se ha empleado una gestión bilateral de los conflictos comerciales entre los socios en desmedro de los mecanismos institucionales previstos en el acuerdo”.

Pero el autor señala mayores ausencias de avance en el proceso previsto de unificación aduanera, aspecto que está “en retroceso”. Es que si bien hubo desarrollo parcial de “algunos elementos constitutivos de una política comercial común”, como el Arancel Externo Común aplicable desde 1994 a las importaciones de extrabloque en el marco del proceso de “convergencia desde las estructuras arancelarias nacionales hacia la estructura común”, tal proceso “no logró concretarse”. Prueba de ello es la existencia de “preferencias de políticas comerciales distintas” conformadas por listas sectoriales y listas nacionales de artículos “con aranceles diferentes”.

El hecho de no avanzar en la aplicación de “un vasto conjunto de instrumentos imprescindibles de armonizar” a efectos de lograr “una política comercial común”, se puede apreciar en que “desde el año 2001 las divergencias en la política comercial con terceros no se han reducido”. En cuanto a esto, el investigador recuerda que “la construcción de una unión aduanera implica establecer una nación comercial y compartir soberanía sobre la política comercial”, objetivo “claramente establecido” en el llamado Protocolo de Ouro Preto -de 1994- que, no obstante, “está fuera del alcance”.

Incluyamos terceros

Las dimensiones señaladas de la integración regional, marcadas por “la inmadurez de la política comercial”, contrasta en cambio con la “vocación fuerte” registrada para fijar “una disciplina estricta en la suscripción de acuerdos comerciales preferenciales comunes con terceros mercados”. Con esto, “en términos comparados” con otros agrupamientos regionales, el Mercosur generó “un formato original” al constituirse en “la única zona de libre comercio en que rigen restricciones a la negociación bilateral con terceros mercados por parte de sus miembros”. Ello se refleja en los resultados de las búsquedas de acuerdos, que si bien verificaron una postura muy activa “en la etapa de negociación”, registraron “menos avance en la suscripción de acuerdos y aun menos en la entrada en vigencia de los mismos”. Durante sus dos décadas de vida institucional, el Mercosur “no cuenta con ningún acuerdo preferencial con terceros mercados que haya sido notificado a la Organización Mundial de Comercio”. Los únicos acuerdos vigentes con que cuenta el bloque del Cono Sur “son los que tiene con los países sudamericanos, de ellos dos son acuerdos comunes (Chile y Bolivia) y con el resto existe una red de relaciones bilaterales contenida en unas matrices declaradas comunes”.

Otra “asignatura pendiente” del proceso regional remite a la “integración profunda”, ya que la agenda sobre “temáticas complementarias” que hacen a la “conformación de una integración más profunda” refleja “el síndrome del Mercosur en términos de la distancia entre aspiraciones y resultados”.

Gobernanza conjunta

En este punto, el trabajo de Vaillant recuerda que “no hay prácticamente ningún asunto de la agenda de integración económica moderna en el cual el Mercosur no cuente con un protocolo (compras gubernamentales, inversiones, propiedad intelectual, política de competencia, entre otros)”. Pero ocurre que “ninguno de ellos” rige en la dirección de una “real integración”, siendo que “la mayoría de ellos ha sido abandonado en la etapa de internalización, es decir cuando los países convierten en actos normativos domésticos las normas establecidas en el marco del acuerdo”. Una excepción relativa está representada por el sector servicios de la economía, en el cual hay “un cierto avance aunque también se verifique una gran lentitud en la entrada en vigencia de la profundización del acuerdo”.

En cuanto a la forma de gobierno del bloque, se “mantiene su carácter puramente intergubernamental”, y “en la práctica se funciona en base a un sistema de doble veto”: mientras que las normas “a nivel institucional requieren del consenso de todos sus miembros (primer nivel del veto)”, su aplicación posterior requiere “que sean incorporadas al derecho doméstico en todos los países miembro (segundo nivel de veto)”. En ese sentido, las instituciones gubernamentales que tienen a cargo “la competencia fundamental y casi exclusiva del gobierno del acuerdo regional son los ministerios de Relaciones Exteriores”, implicando así “una forma de gobierno original dentro de la clase de acuerdos de integración profunda tal cual está establecido claramente en el Tratado constitutivo” de Asunción.

Acóplame

Otro de los aspectos analizados por el autor se titula “integración real desacoplada”, donde señala que “la volatilidad y el desalineamiento de precios relativos ha sido una característica del desempeño económico de las economías de la región en la década de los noventa”. Ello, claramente, “no fue favorable para la integración económica”, ya que “la incertidumbre asociada generó límites al desarrollo del comercio intrarregional”.

No obstante, Vaillant destaca que “la macroeconomía no ha generado sobresaltos desde la salida de las crisis de inicios de los 2000 y esta estabilidad se ha constituido en un relevante factor positivo para la integración real más allá de los acuerdos”.

En sintonía con el ciclo de auge de las economías regionales, el comercio al interior del bloque “se ha dinamizado” durante los últimos diez años. Asimismo, se constata un proceso de “internacionalización de empresas a escala de la región que redunda en más comercio y ciertos niveles iniciales de integración productiva, inexistentes en las décadas iniciales”. De ese modo, “se verifica una dinámica de integración real que tiene una dinámica desacoplada del pobre desempeño del acuerdo”.

Un aspecto especialmente positivo que el autor observa respecto al proceso integrador es el de las relaciones internacionales de los miembros del bloque, que “se han estabilizado de forma positiva” con presencia, no obstante, de “dos ingredientes novedosos del período reciente”. Al tiempo que se consolidó “la modalidad bilateral para la solución de los conflictos” en el seno del grupo, “se diversificó la agenda de la integración en el ámbito mayor de Sudamérica, con un notorio menor contenido económico en las dimensiones consideradas en el acuerdo del subcontinente”. El investigador evalúa que “ambos factores reducen la relevancia del acuerdo subregional”.

Pra frente

Sin embargo, visualiza la presencia de “un tercer ingrediente de continuidad en las relaciones internacionales”, el cual se profundizó “en el período reciente” y que refiere al hecho de que “Brasil es el gran articulador del acuerdo” mercosuriano. “Tanto los resultados del desempeño político doméstico de Brasil como los logros económicos y el protagonismo internacional destacan al socio grande del bloque como una de las economías emergentes de mayor relevancia”, resume Vaillant. Una expresión de esa realidad radica en “la participación y membresías varias de grupos y coaliciones internacionales que son constructores de reglas a nivel internacional”, y que Brasil integra y lidera. Acerca de esto y de la proximidad de Uruguay al gigante sudamericano, el autor evalúa que, “en un momento en que el mundo se quiere acercar a Brasil, no es adecuado alejarse de él, debido a que el acuerdo subregional no funciona como se acordó que lo hiciera”. Y ello a pesar de que, “en los hechos”, el Mercosur “se está convirtiendo en una estructura con la cual el resto de los países organiza sus relaciones con el gran país norteño”.

En este nuevo contexto mundial de poscrisis, los otros tres integrantes del bloque, “con sus peculiaridades nacionales”, mantienen la expectativa “de obtener un beneficio de este mayor protagonismo internacional del socio y de poder sacar fruto de ser los únicos países con los cuales Brasil tiene un acuerdo que ambiciona alcanzar una integración económica profunda”.