En aquel documento de consulta pública la comisión se comprometía a “habilitar la más amplia participación de la ciudadanía, a efectos de que realice todos los aportes y sugerencias que entienda necesarios, en aras de que el nuevo sistema tributario, concebido como una reforma estructural sustancial, contribuya a mejorar las condiciones de vida de la población”.
La comisión recibía, entonces, los referidos planteos y los incorporaba a su proceso de análisis, elaborando un nuevo texto. En diciembre de 2006, con algunas modificaciones que surgieron en la etapa de discusión parlamentaria, se aprobaba la ley 18.083, que daría nacimiento al nuevo sistema. Un aspecto distintivo de éste era la simplificación de la estructura impositiva mediante la eliminación de 15 gravámenes en una primera instancia. Los “Lineamientos...” así lo justificaban al tratarse de tributos “de baja recaudación y distorsivos, que dificultan la gestión de los organismos de fiscalización e incrementan los costos de cumplimiento de los buenos contribuyentes”. Un ejemplo de este tipo de gravámenes es el Impuesto a la Compra de Moneda Extranjera (Icome) y el impuesto de Contribución al Financiamiento de la Seguridad Social (Cofis). Vale comentar que la recaudación sumada por los 15 no alcanzaba 4,5% del resultado total. En una segunda instancia se proponía la eliminación o adecuación de tributos de baja capacidad recaudatoria. Entre otros aspectos, se incorporaba nuevos instrumentos tributarios referentes a la imposición a la renta: el Impuesto a la Renta de las Actividades Empresariales (IRAE), el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y el Impuesto a la Renta de los No Residentes (IRNR). Asimismo, entre los nuevos lineamientos se encontraba la racionalización de bases y alícuotas. Por ejemplo, en el caso de la imposición al patrimonio de las personas físicas se proyectaba mantener su estructura reduciendo las alícuotas hasta una tasa simbólica de 0,1%. En cuanto a las personas jurídicas, se procuró estimular la nominatividad de las participaciones patrimoniales, por ejemplo, al poder descontar hasta 50% de aportación por IRAE a las empresas personales.
Con respecto a la imposición al consumo, una reducción progresiva en dos etapas (de 23 a 22 y posteriormente a 20) de la tasa básica del Impuesto al Valor Agregado (IVA), y de 14 a 10% su denominada tasa mínima. Con relación al Impuesto Específico Interno (Imesi) se proponía adecuarlo gradualmente de modo que, en la mayoría de los bienes gravados, la base imponible pasara a estar constituida por el precio de venta del fabricante o importador.
Asimismo, se proponía eliminar las asimetrías sectoriales existentes en materia de aportes a la seguridad social del sector privado, así como las referidas a las empresas públicas, acordando una tasa única de 7,5%, con la salvedad de una aplicación gradual para algunos sectores. También se prohibió la constitución a partir de 2010 de las Sociedades Anónimas Financieras de Inversión (SAFI), justificándose la decisión en los “Lineamientos...” del MEF de la siguiente manera: “Las SAFI han sido objeto de críticas a nivel internacional, en particular en el contexto del proceso de lucha contra las prácticas fiscales nocivas. Si bien en muchos casos tales críticas son infundadas, es indudable que estas sociedades caracterizadas por un régimen tributario especial, constituyen un instrumento anacrónico, inadecuado a los estándares que impone la legislación comparada y las recomendaciones de los organismos multilaterales especializados en esta problemática”.
Con razón
Cuando el Estado recauda impuestos, lo hace generando un costo social que es mayor al valor de lo recaudado. La diferencia entre ese costo social y la recaudación es lo que se denomina exceso de gravamen. Teniendo en cuenta que las personas adecuan sus decisiones económicas cuando se enfrentan a la imposición, se recomienda que los impuestos al consumo tengan la cobertura más amplia posible y con la tasa más baja posible. Lo propuesto en el sistema descrito es consistente con estas recomendaciones: se redujeron las tasas del IVA y se amplió su base, y se eliminó el Cofis. Paralelamente, los cambios en la imposición a la renta personal parecen ser más ambiguos en cuanto a su eficiencia económica. En este caso, la aplicación del IRPF podría estar guiada por un criterio de equidad y de recomposición de la estructura tributaria vigente hasta entonces. Por lo pronto se ha llegado a la conclusión de que es un diseño simple, incluso demasiado simple. Sin embargo, por el momento, parece estar ajustándose a lo buscado por las autoridades. Desde el punto de vista de la eficiencia, es relevante que la recaudación de tributos se obtenga con la menor pérdida de eficiencia posible. Esto se produce, por ejemplo, reduciendo la evasión fiscal. En esta materia, Uruguay se consagró por tercer año consecutivo el país con menor evasión fiscal de América Latina, según declaró el 18 de abril el director general de Rentas, Pablo Ferreri, cuando disertó sobre los “Desafíos de la administración tributaria para el año 2012”, propuestos en 2010. Asimismo, el jerarca agregó que el sistema tributario “debería aumentar más la participación de los impuestos directos en el total de la tributación, tal como ocurre en los países desarrollados”.
Siempre se compara
En un estudio realizado en 2010 por el Banco Interamericano de Desarrollo para incluir en su publicación “La era de la productividad: transformando las economías desde sus cimientos”, se analiza la productividad de los países de América Latina y el Caribe respecto de la estructura de sus sistemas tributarios. “Los sistemas tributarios complejos y una evasión tributaria generalizada distorsionan las decisiones de inversión de las empresas en América Latina y el Caribe, reduciendo la eficiencia de los mercados y limitando la inversión pública en infraestructura, educación y otros servicios públicos esenciales”, explicaba el trabajo. Así, no representaron sorpresa las recomendaciones en el sentido de adoptar un enfoque más acompasado a las imposiciones en materia tributaria aplicadas a Europa. Tampoco sorprendieron las observaciones sobre el problema de la evasión fiscal en esta región. “El alto nivel de evasión perjudica la productividad ya que impide que el gobierno tenga ingresos suficientes para invertir en bienes públicos capaces de aumentar la productividad, tales como la infraestructura y la educación. Además, da a las empresas informales, que suelen ser las menos productivas, una ventaja injusta en el mercado donde compiten contra las que sí pagan impuestos”, decía Carmen Pagés, coordinadora del estudio.
Teniendo en cuenta las características implantadas por el “nuevo” sistema tributario, son varias las que comparten otras estructuras tributarias del resto del mundo, del primer mundo. Para empezar, comparten la tendencia a la simplificación del sistema y comprenden un número reducido de tributos: un impuesto general al consumo, un sistema de imposición selectivo sobre hidrocarburos, alcoholes y tabacos, y un sistema de imposición a la renta que comprende un impuesto personal y un impuesto a las actividades lucrativas. La tendencia va hacia una baja en los aranceles, a una mayor participación de los impuestos directos en la recaudación total y a un aumento de las cargas sociales. En cuanto al IRPF, la inclinación es hacia una baja en las tasas marginales, el ensanchamiento de la base imponible y la desgravación o un sistema dual sobre los rendimientos financieros.
Creer en la curva
Según el boletín anual estadístico publicado por la Dirección General Impositiva, “la recaudación total neta acumulada en 2011 al cierre del mes de diciembre medida en precios constantes (descontando el valor del aumento de los precios) fue 5,9% superior a la del año anterior”. En el boletín correspondiente a 2010 se consignaba que el crecimiento de recaudación total neta, también expresado en precios constantes, ascendía a 6,9%. Tal evolución significaría un buen síntoma. Al parecer, podría apreciarse que el organismo está más cerca del máximo potencial recaudatorio.