Mientras que la recuperación de Estados Unidos parece ser más lenta de lo esperado y China se desacelera gradualmente (“soft landing”), la zona euro no ha logrado resolver sus problemas de endeudamiento y apalancamiento, a pesar de las continuas acciones tomadas en los últimos meses. En el ámbito regional, Argentina también muestra signos de desaceleración económica. Para 2012 se prevé que su ritmo de crecimiento disminuya fuertemente, debido principalmente a factores internos. Brasil, por otro lado, también ha comenzado a exhibir cierta debilidad en su economía, afectado por el contexto internacional más adverso y, sobre todo, por el enfriamiento de la demanda interna (por el lado del consumo y la inversión). Respecto de la economía uruguaya, continuó expandiéndose a buen ritmo durante 2011, con un incremento real del Producto Interno Bruto (PIB) de 5,7%. De este modo la economía siguió ubicándose en la fase alcista del ciclo económico, mostrando un crecimiento superior al tendencial, estimado en 4% anual. La Cuenta Capital y Financiera del Estado registró una fuerte entrada neta de 3.058 millones de dólares en 2011, cifra que alcanza 3.439 millones de dólares si se incluyen los movimientos recogidos en el rubro Errores y Omisiones. En particular se destaca el comportamiento de la Inversión Extranjera Directa (IED), que ascendió a 2.527 millones de dólares en 2011 (5,4% del PIB). Este valor es similar al de 2010 y 73,9% superior al promedio registrado entre 2005 y 2009, en ambos casos a valores corrientes.
En 2011, el sistema financiero local continuó mostrando solidez, y presentó elevados niveles de solvencia y bajos niveles de morosidad. Asimismo, en el marco de un aumento del nivel de actividad económica, los créditos y depósitos siguieron exhibiendo un importante dinamismo. Por otro lado, el crédito al sector no financiero privado se expandió 1.752 millones de dólares entre diciembre de 2011 y el mismo mes de 2010. Los préstamos en moneda nacional mostraron un incremento del orden de 14%, en tanto los otorgados en moneda extranjera lo hicieron a un ritmo mayor (25%). El endeudamiento de las familias desaceleró su ritmo de crecimiento respecto del año anterior (con un incremento de 21% en 2010 versus 12% en 2011). Por su parte, la industria manufacturera continuó teniendo la mayor participación en el crédito bancario en moneda extranjera, seguido por el sector agropecuario, el comercio y los servicios. En el escenario de incertidumbre actual es primordial continuar trabajando en la reducción del riesgo de refinanciamiento mediante una política precautoria de deuda. En ese sentido, el gobierno procura contar en todo momento con suficientes disponibilidades que permitan cubrir el servicio de deuda de los siguientes 12 meses y un colchón financiero adicional para cubrirse de eventuales shocks que puedan causar desvíos en el resultado fiscal. Es fundamental, a pesar del costo financiero asociado a mantener este elevado nivel de liquidez, mantener esta política precautoria de deuda ante un escenario tan incierto como el actual, que puede extenderse en el tiempo.
En la crisis financiera internacional de 2008-2009 Uruguay experimentó claramente los beneficios de esta estrategia, y la logró sortear con efectos relativamente menores en comparación con otros países de la región. Otro de los pilares en los que se ha basado la estrategia de deuda es la reducción del riesgo cambiario de recurrir al mercado de capitales. A fines del primer trimestre de 2012, 53% de la deuda del gobierno central está denominada en moneda nacional.
Tiempos de gestión
Durante los últimos años la gestión de la deuda se ha centrado en la reducción de los riesgos del portafolio de deuda del gobierno central. Desde el tercer trimestre de 2010 los inversores demandan para Uruguay el mismo diferencial de rendimientos respecto de la curva del Tesoro de Estados Unidos (o a veces menos) que otras economías emergentes con grado inversor. Por su parte, la calificación crediticia de Uruguay ha evolucionado de una manera más gradual. Actualmente, el país es considerado Grado Inversor por la agencia Standard & Poor’s, calificación otorgada el 3 de abril. Asimismo, la calificación que el país recibe por parte de las agencias Fitch Ratings, Moody’s Investor Service y DBRS cuenta con perspectiva positiva, esto es, con probabilidades de ser modificada a Grado Inversor en un horizonte de 12 a 18 meses. La política de endeudamiento para 2012 continuará sobre los mismos lineamientos planteados para el período 2010-2014.
En cuanto al plan de financiamiento para este año, el gobierno planea financiarse principalmente por medio del mercado de capitales (inicialmente se prevé un total de emisiones por el equivalente a 1.200 millones de dólares, básicamente correspondientes al mercado local, descontando los 1.000 millones de dólares ya emitidos en este mercado), desembolsos de los organismos multilaterales de crédito por 191 millones de dólares y un superávit primario del gobierno central estimado en el equivalente a 600 millones de dólares para 2012.
En cuanto a los usos, 1.182 millones de dólares corresponden al pago de intereses y 615 millones a pagos de amortizaciones de capital. Desde 2004 se evidencia un crecimiento económico sostenido, el cual ha dinamizado el mercado laboral y con ello los ingresos de las familias trabajadoras. Asimismo, el crecimiento también fue acompañado de una mayor equidad social producto de las políticas redistributivas implementadas. La profundización de las políticas dirigidas a la población más vulnerable, sustentada en la preocupación de mejorar el bienestar de la sociedad, se ve reflejada en valores históricamente bajos de pobreza e indigencia alcanzados en 2011. El descenso de la pobreza impactó en mayor medida en los niños y adolescentes, resultado atribuible en parte a las políticas de transferencias públicas dirigidas a estos grupos. Tanto la reducción de la pobreza como de la indigencia se vieron acompasadas con una caída significativa en la desigualdad de los ingresos, que alcanza en 2011 un mínimo histórico.
Emergentes se sumergen
Las proyecciones de crecimiento de la economía mundial se vienen ajustando sistemáticamente a la baja debido al recrudecimiento de la crisis de la zona euro, la lenta recuperación de Estados Unidos y la desaceleración de la economía china.
De acuerdo a las últimas proyecciones elaboradas por el FMI en abril, el producto mundial crecería a una tasa promedio anual de 4% entre 2012 y 2015. Sin embargo, es posible que estos números se revisen a la baja en las nuevas estimaciones que se divulgarán en julio.
La verificación de un escenario con menor crecimiento de las economías emergentes demandantes de materias primas (China, India, entre otras) implicaría una corrección a la baja en los precios de estos insumos. En este sentido, los más afectados serían los metales y los energéticos, mientras que en el caso de los commodities alimenticios se espera un impacto más leve. En este entorno, América Latina continuaría creciendo, aunque a un menor ritmo que en años anteriores. Actualmente, en términos generales, la región mantiene fundamentos macroeconómicos sólidos y la percepción de riesgo ha disminuido como resultado de un adecuado manejo económico.
Si bien el contexto internacional y regional comentado más arriba constituye el escenario base para la elaboración de las proyecciones macroeconómicas que respaldan esta Rendición de Cuentas (RC), es necesario considerar un escenario alternativo caracterizado por un menor crecimiento mundial y regional. En efecto, el reciente anuncio del rescate del sistema bancario español, así como el deterioro de la situación en Grecia, han incrementado la incertidumbre respecto del futuro de la zona euro y la capacidad de las autoridades europeas de evitar una profunda recesión. En este contexto, la salida de la zona euro de países como Grecia o España (con su correspondiente efecto “dominó”) o la quiebra de uno o más bancos internacionales, podría tener las mismas consecuencias para la economía global que el colapso del banco de inversión Lehman Brothers, en un contexto caracterizado además por un débil crecimiento económico en Estados Unidos y una desaceleración en China. En este escenario poco auspicioso, al cual se le asigna hoy una menor probabilidad de ocurrencia, América Latina se vería afectada tanto por medio del canal financiero como por el canal comercial. En el segundo, si Europa registra una recesión fuerte y prolongada las exportaciones de nuestra región se verán severamente afectadas, no sólo por menores ventas directas al continente europeo, sino también por el efecto indirecto de una menor actividad mundial y una caída sustantiva de los precios de exportación. En este marco y a la luz de los riesgos existentes en el ámbito internacional se presenta este proyecto de RC, que busca ser particularmente cuidadoso en el manejo del gasto público, asegurando la consistencia entre las prioridades del plan de gobierno y los equilibrios macroeconómicos que éste requiere para que su implementación sea sostenible en el tiempo.
Para el cierre del presente año se proyecta que el resultado global del sector público consolidado se ubique en -1,7% del PIB. En lo que refiere a los ingresos del gobierno central y el BPS (GC-BPS) se proyecta un incremento de 0,8% del PIB respecto de la programación de la RC 2010. Esta mejora incluye el incremento observado en 2011, que compone la base de la programación del presente año. Además, si bien la proyección de crecimiento real del PIB para 2012 se mantiene en 4%, se prevén mayores niveles de salario real, pasividades y ocupación, que implican mayores ingresos para los hogares, con el consecuente impacto en la recaudación del BPS y la DGI. Por el contrario, el resultado primario corriente de las empresas públicas previsto para 2012 se reduce respecto de la proyección anterior, estimándose en 0,7% del PIB.
Energía negativa
Durante 2012, la falta de lluvias ha determinado nuevamente un déficit de generación hidráulica, que elevó fuertemente el costo de generación energética con el consecuente deterioro del resultado de UTE.
En los cinco primeros meses del año el sobrecosto energético alcanzó 400 millones de dólares, al tiempo que las actuales perspectivas para los próximos meses determinarían un sobrecosto adicional de 230 millones, por lo que en 2012 la situación energética tendrá un impacto negativo en las finanzas públicas cercano a 1% del PIB. Por último, se prevé un incremento de 0,3% del PIB en los intereses de deuda pública, que se ubicarían en 2,9% del PIB al cierre de 2012. Al cierre de julio se estima un sobrecosto de generación de 630 millones de dólares (sin contar el uso de los 150 millones de dólares del Fondo de Estabilización Energética) que no podrá ser compensado con reducción de otros gastos y que dado su carácter transitorio no es conveniente trasladar a tarifas. En efecto, el gobierno ha decidido mantener en la actual coyuntura de alta incertidumbre un nivel muy elevado de liquidez como forma de protección macroeconómico-financiera ante posibles cierres de los mercados de capitales. Así, las operaciones de manejo de activos y pasivos realizadas durante los últimos dos años han permitido disponer de un “colchón de liquidez” de aproximadamente 3.000 millones de dólares al cierre de junio. Adicionalmente, a estas disponibilidades deben sumarse los activos de reserva del Banco Central del Uruguay (BCU) sin contrapartida de los sectores público y financiero, que a la fecha de la elaboración de esta RC superaban los 6.000 millones de dólares.
Es posible estimar la existencia de una holgura de disponibilidades del agregado GC-BCU del orden de 2.500 millones de dólares. En suma, en esta RC se incorpora el costo de la decisión de mantener elevados niveles de liquidez internacional, que se reflejan en una mayor erogación de intereses, pero se mantienen las metas de resultado primario, que constituyen el ancla fiscal fundamental del programa financiero y determinan la sostenibilidad fiscal en el largo plazo. Se preveía una reducción de la deuda neta de activos líquidos desde 49% del PIB al cierre de 2009 a 31% del PIB en diciembre de 2015. En esta RC se espera terminar el período con un nivel de deuda aproximadamente 5 puntos del PIB por encima de lo previsto en el presupuesto (42,7% a 47,6%). Esta mayor carga de deuda bruta se explica exclusivamente por el incremento esperado de los activos líquidos del sector público, que refleja la política de mantenimiento de excedentes financieros elevados comentada anteriormente. Para 2015 el gobierno espera un resultado global del sector público consolidado deficitario en 1% del PIB.
Ya sacaste adelanto
La Ley de Presupuesto Nacional, aprobada en diciembre de 2010, prevé incrementos significativos para todo el período 2010-2014. El incremento total establecido por el articulado de la ley asciende a unos 1.200 millones de dólares (23.015 millones de pesos) para 2014 respecto de la línea de base (LB). La norma previó que ya para el primer año del nuevo presupuesto se dispusiera de más de la mitad del incremento previsto para todo el período, unos 650 millones de dólares (12.925 millones de pesos). De esta manera, los ejecutores pudieron disponer desde el inicio de la administración de un monto significativo de recursos adicionales para desarrollar las líneas de acción acorde a las prioridades establecidas. Para los años siguientes, el presupuesto prevé asignaciones incrementales para cada año, dándole de esta manera previsibilidad a los organismos en las acciones que es posible emprender con los fondos ya asignados. Para 2012, el presupuesto prevé un incremento adicional del orden de los 200 millones de dólares (3.983 millones de pesos), y para 2013 y 2014 de unos 150 millones de dólares adicionales en cada año (3.183 millones de pesos en 2013 y 2.924 en 2014). En cuanto a la composición funcional del gasto, la Ley de Presupuesto prevé un importante fortalecimiento de los recursos humanos, que absorbe más de la mitad del incremento total previsto para el período (12.992 millones de pesos a 2014). La ley marcó como principales carteras en materia de incremento de asignaciones a las de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA, 53% respecto de LB); Industria, Energía y Minería (MIEM, 51%) e Interior (42%). A su vez, el articulado de la Ley de Presupuesto estableció en materia remunerativa que Interior lleve el mayor incremento (56%), seguido del MIEM (41%) y Desarrollo Social (Mides, 20%). En gastos de funcionamiento, las tres carteras más favorecidas en aumentos relativos son el MIEM (66%), el MVOTMA (58%) y Educación y Cultura (MEC, 56%). En cuanto a las inversiones, se destacan los aumentos del MVOTMA, de 1.587 sobre una LB de 2.795 millones de pesos, y de Transporte y Obras Públicas (MTOP), de 1.131 sobre 3.625 millones.
Para educar
El Presupuesto Quinquenal y la RC 2010 reflejan el enorme esfuerzo que está realizando el país en materia de recursos para la educación. Se destinó a ésta más de 35% del total de los recursos adicionales asignados por la Ley de Presupuesto y prácticamente la totalidad de los créditos adicionales de la RC 2010. Esto significó una partida adicional por la Ley de Presupuesto de 8.413 millones de pesos a 2014 y de 1.217 millones de pesos a partir de 2011. Al momento de la elaboración de la RC 2010, la proyección de crecimiento real del PIB para 2011 se ubicaba en el entorno de 6%, lo que implicaba una estimación de 907.515 millones de pesos corrientes. En este escenario, la RC 2010 hizo una asignación complementaria de crédito de 1.217 millones de pesos, de manera que el gasto público en educación representara 4,5% del PIB.
En 2011, el crecimiento efectivo del PIB fue inferior al esperado, registrándose una variación real del orden de 5,7%. Además, el BCU ajustó la serie de PIB, por lo cual el valor de 2011 ascendió a 902.163 millones de pesos corrientes, lo que determinó que el gasto público en educación represente 4,6% del PIB. La proyección de crecimiento real para 2012 de 4% determina que éste ascienda a 1.003.927.000 pesos corrientes, por lo que el crédito proyectado con destino a la educación representa 4,6% del PIB, superando en 1.028 millones de pesos el compromiso del gobierno de 4,5% del PIB. Por lo tanto, no corresponde otorgar recursos adicionales al amparo del artículo 867 de la Ley de Presupuesto.