El jueves en Montevideo se presentaron los resultados de la investigación “Impuestos al tabaco y políticas para su control en Brasil, México y Uruguay”, realizado por la Fundación Interamericana del Corazón (FIC), con el apoyo de la Alianza de Control de Tabaquismo (ACT) de Brasil y financiada por el International Development Research Centre de Canadá.
Brasil, México y Uruguay implementaron políticas antitabaco usando diversos instrumentos, y por eso se buscó compararlas desde una perspectiva tributaria y analizar su impacto en los distintos grupos sociales. La investigadora Aline Biz, integrante de la ACT, presentó el caso de Brasil, país que comenzó con sus políticas antitabaco en 1983, cuando el estado de Rio Grande do Sul decidió imponer tributos especiales al tabaco.
Se destacó como uno de los principales resultados del estudio que la prevalencia -proporción de personas que sufren una determinada enfermedad en relación al total de la población en estudio- entre los mayores de 15 años disminuyó entre 1989 y 2008 de 35% a 22% en el nivel educativo más bajo, de 25,6% a 13,5% en el intermedio y de 25% a 10,9% en el alto. Las diferencias demuestran que el nivel socioeducativo es determinante en la prevalencia y que es mayor en los niveles bajos, realidad compartida con Uruguay. Otro denominador común entre los casos estudiados es la prevalencia por géneros: la mayoría de los consumidores de tabaco son varones.
La economista subrayó que los desafíos para el gobierno de su país son atacar el mercado ilegal y fomentar la cooperación regional. Sobre la política tributaria en relación al tabaco, recordó que el aumento de los ingresos de las personas hizo que la capacidad de compra de cigarros creciera a pesar de los impuestos al consumo. Por eso, Biz entiende que en Brasil todavía hay espacio para avanzar en la política tributaria, pero enfatizó en la necesidad de complementarla con mayor regulación de los espacios libres de humo de tabaco más advertencias sanitarias y en “prohibir totalmente la publicidad”.
El caso de México fue presentado por Carlos Guerrero, integrante de la filial local de la FIC. En ese país las políticas antitabaco son más recientes: surgieron en 2004 luego de la firma y ratificación del Convenio Marco para el Control del Tabaco de la Organización Mundial de la Salud. La iniciativa fue acompañada con la prohibición de la publicidad en radio, televisión y cine. La política impositiva antitabaco en México se caracteriza por la diversidad de tributos federales y estaduales, con una carga al consumidor final estimada en 160% sobre el precio minorista. El economista analizó la evolución tributaria desde 1990 y aseguró que “es mentira que los impuestos específicos al tabaco disminuyen la recaudación”, argumento frecuente entre quienes cuestionan estas medidas. “Como nuestra demanda es inelástica, al aumentar los impuestos disminuye el consumo pero no la recaudación”, afirmó.
En México también la prevalencia de fumadores adultos está concentrada en las franjas más jóvenes de la población y en los varones. Sin embargo, a diferencia de Brasil y Uruguay, el consumo según niveles socioeconómicos y educativos es mayor en los grupos más altos. Según Guerrero, en 2012 la prevalencia para quienes no tienen primaria fue 13,2% y en el caso de los bachilleres o posgraduados era superior a 20%. Por nivel socioeconómico, la proporción de hogares fumadores es mayor en el tercer tercil de ingresos y la proporción de hogares fumadores de 1994 a 2012 se ha reducido de 11% a 7,7%.
Humo celeste
En Uruguay la política impositiva antitabaco comenzó en 2005 y se profundizó en 2007 con la reforma tributaria que introdujo el IVA, “pasando de tener una tasa cero a una de 22%. Posteriormente hubo dos aumentos importantes, uno en 2009 y otro en 2010. Después no hubo más nada”, enumeró el coordinador del equipo uruguayo, Alejandro Ramos.
El capítulo “Los impuestos al tabaco y las políticas de control del tabaco en Uruguay” fue presentado por Martín González, economista argentino y docente de la Universidad Torcuato di Tella. El estudio se concentró en el período 2001-2011, durante el cual la evolución de la prevalencia e intensidad de consumo de tabaco fue estudiado mediante cinco encuestas nacionales: sobre Consumo de Drogas (2001, 2006 y 2011), de Prevalencia de Tabaquismo (2008) y la Encuesta Mundial de Tabaquismo en Adultos en 2009 (GATS, por su sigla en inglés).
En el período estudiado, la prevalencia en Uruguay bajó de 34,5% a 31,4%, un descenso que se explica mayormente por la baja en el consumo de los fumadores jóvenes varones. Sin embargo, la caída es contrarrestada en parte por el crecimiento de las fumadoras mujeres adultas (de 45 a 64 años). Al igual que en los casos de Brasil y México, la prevalencia siempre es mayor entre los varones y especialmente entre los jóvenes y adultos de 25 a 44 años.
El consumo promedio total en 2006 era de 14,4% y en 2011 había bajado a 13,9%; además, el consumo diario bajó medio cigarrillo, lo que en términos estadísticos “no es una disminución significativa”, puntualizó González.
En el análisis de la prevalencia por niveles socioeconómicos, el equipo rioplatense utilizó la GATS y estudió el consumo sobre dos productos: por un lado, los cigarros industrializados y legales; por otro, los armados. Allí se concluye que si se divide la sociedad en terciles, siendo el 1 el grupo con mayores ingresos, los industriales y legales tienen un consumo similar en todos los terciles y el armado tiene una prevalencia mayor en el 3, en el que es mucho mayor su consumo. Lo mismo sucede con los ilegales, que en Uruguay son mayoritariamente de origen paraguayo. En palabras de González: “Parece ser que los más pobres fuman cigarrillos armados o de contrabando en mucho mayor proporción que los que están en el tercil más rico de la sociedad”. Al respecto, Ramos apuntó que de 1998 a 2004 aumentaron 60% las ventas legales de tabaco para armar, luego se estancaron hasta 2005 y después volvieron a caer levemente hasta 2010.
Estas oscilaciones se explican mayormente en que el impuesto al tabaco de armar aumentó significativamente después del de los cigarrillos, lo que hizo que comparativamente el de armar se abaratara primero y luego se equiparara con los cigarros industriales. La sustitución de los consumidores también fue impulsada por el aumento generalizado de los ingresos en la sociedad uruguaya. Estos movimientos demostraron que no se debe tratar con impuestos diferenciales ambos productos, como ha sucedido hasta ahora, sostuvo González.
Según los datos de la Encuesta de Gastos (2004-2005), los niveles económicos bajos gastaban 4,8% de sus ingresos en tabaco y los altos, 3%. Los investigadores consideran que los impuestos al tabaco terminan siendo regresivos porque “los pobres y los ricos no gastan la misma proporción de sus ingresos en tabaco, así que, como pasa en todo el mundo, los pobres gastan una mayor proporción de sus ingresos en la compra de cigarrillos y de sus impuestos”. Los tributos regresivos son los que exigen un mayor esfuerzo a quienes tienen menos capacidad tributaria.
Lo que agrava la situación en el caso del tabaco es el hecho de que el consumidor en los niveles socioeconómicos bajos deja de fumar de forma transitoria, sólo mientas no pueda pagar el producto. Asimismo, como la adicción responde a diversos factores (sociales, ambientales, educativos y laborales, entre otros) los instrumentos de fomento para dejar el consumo no pueden ser solamente tributarios.