En una columna publicada el 21/06/2017 en la diaria, el director de Planificación de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el economista Fernando Isabella, manifestó algunas valoraciones sobre el estado de la lucha presupuestal en la educación. Si bien no se comparten tales valoraciones, se valora lo público y explícito de su postura, dado que fomenta el debate (siempre necesario) y el intercambio de ideas. El núcleo central de su artículo podría reducirse a las siguientes preguntas: “A pesar de que los recursos destinados a la educación pública han venido creciendo constantemente, y que se ha llegado a niveles históricos, ¿cómo es posible que los sindicatos de la enseñanza recurrentemente declaren conflicto por este tema y desconozcan los avances? Es más, ¿cómo es posible que la idea de la insuficiencia presupuestal y el descuido hacia la educación haya calado en la sociedad más allá del sindicalismo de la enseñanza?”. El autor halla las respuestas a esas preguntas en la política. Personalmente creo que, además, están en hechos materiales que componen parte del problema educativo en nuestro país.
Algunas precisiones
La argumentación de Isabella se apoya en la demostración de que el presupuesto educativo en este período ha alcanzado máximos históricos, y que en particular la prioridad macroeconómica de la educación (inversión en educación pública en relación al Producto Interno Bruto –PIB–) pasó de menos de 3% antes del gobierno frenteamplista, a representar casi 5% cuando este período de gobierno termine. Esta afirmación parte de un error metodológico, dado que compara cosas diferentes. El gasto educativo que toma antes del gobierno frenteamplista comprende solamente la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y la Universidad de la República (Udelar), mientras que a partir de 2005 comienza a contabilizar otras partidas, como el gasto en el Liceo Militar, el Plan Ceibal, los boletos subsidiados a estudiantes, el plan CAIF, etcétera. Si adoptamos la misma forma de medición, se puede ver que el gasto en la ANEP y la Udelar en el ciclo frenteamplista aumentó con respecto al PIB hasta 2009, y que a partir de entonces se estancó en valores próximos a 4%, ligeramente superiores al 3,97% de 1967 al que hace referencia el artículo. El comportamiento de la evolución de la prioridad macro de la educación en el período frenteamplista puede tener que ver con causas más profundas. En particular, la desaceleración del incremento de este indicador está relacionada con el comportamiento del ciclo económico. En este sentido, tal como ha sido el desarrollo histórico de la economía uruguaya, cuando el PIB cae o se desacelera, la primera variable a ajustar es el Gasto Público Social en general, y la educación y salud en particular. Parece ser que la desaceleración económica de los últimos años y la desaceleración del gasto muestran que hay cosas que no cambiaron.
El ratio de prioridad macroeconómica, si bien es útil para transmitir el esfuerzo que le dedica una sociedad a un área en particular, no es suficiente para dar cuenta de la realidad presupuestal. En particular, se propone atender el esfuerzo presupuestal que destina la sociedad teniendo en cuenta, a su vez, la matrícula de estudiantes. En este sentido, se propone comparar el indicador del gasto educativo en la ANEP y la Udelar por matriculado, en relación al PIB per cápita. Este indicador muestra que aun habiendo aumentado el esfuerzo que hace la sociedad en destinar riquezas por estudiante durante los últimos 15 años, todavía se está por debajo de valores de los años 70, previos al deterioro presupuestal iniciado en la dictadura.
Otro de los puntos en los que se asienta la argumentación de Isabella es la celebración de que al final del gobierno el gasto educativo visto según el área programática, que hoy es de 4,57%, llegará a ser 5% del PIB. Esto es extraño, dado que la promesa de la campaña electoral era llegar a 6%. Por lo visto, de esta manera se resolvería lo que el economista Daniel Olesker, desde el Instituto Cuesta Duarte, llamó “el dilema presupuestal”.
Por otro lado, Isabella comenta el aumento de salario real que, en el ciclo progresista, han tenido los docentes. Lo que dice es cierto: continuamente ha crecido el poder de compra de los docentes; sin embargo, el análisis del autor deja de lado algunas cuestiones que ayudan a explicar la insuficiencia del aumento. Un buen salario no solamente tiene la función de mejorar la capacidad de consumo y bienestar personal y familiar de los docentes, sino que es condición necesaria para la mejora de su función.
Con la Encuesta Continua de Hogares de 2015 puede verse que 16.000 profesores y profesoras tienen como tarea principal la docencia en el Consejo de Educación Secundaria (CES); el resto trabaja de manera principal en otro empleo –en otro consejo de la ANEP, la Udelar o el sector privado–. Agregando estos a los que tienen como trabajo secundario el CES, se puede ver que 57% de los docentes son multiempleados. Otro factor a tener en cuenta son las altas cargas horarias del cuerpo docente. De hecho, 75% tiene 25 horas de aula o más, y la mitad tiene 33 horas de aula o más. A las horas de aula se suman las horas de trabajo en la casa (que no son remuneradas); sumando eso, 75% trabaja 35 horas semanales o más y 50% lo hace 42 horas o más, sólo contando el trabajo en el CES.
En este marco, el aumento del salario debe ser pensado para ayudar a combatir el multiempleo, para que permita tomar una menor carga de horas de aula y, por tanto, una mayor dedicación a las otras tareas extra aula, que tanto pueden ser las de planificación, coordinación y formación como las de atender a los padres y madres.
Otro de los problemas de la educación es la falta relativa (a pesar del incremento en términos brutos) de docentes. (1) El aumento salarial podría ser uno de los estímulos para hacer más atractiva la opción de la docencia.
Por último, la insuficiencia del aumento salarial puede verse mediante la comparación entre las reivindicaciones salariales y los aumentos efectivamente dados. Si a partir de este año se dieran aumentos salariales iguales a los del año pasado (este año será menor), la reivindicación salarial se alcanzaría en 2026.
La percepción de la realidad
Isabella se pregunta en una parte de su artículo cómo es posible que la gente diga que “cada vez dan menos presupuesto a la educación”. Esta pregunta tiene que ver con el interrogante que realizó el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (Ineed) en 2015 en una encuesta, en la que 59% de la población respondió que el gobierno destina pocos recursos a la educación (Ineed, 2017). (2) Esta explicación puede tener que ver con que el grado de insuficiencia de recursos es inversamente proporcional al contexto en el que está ubicado el centro, tanto para educación secundaria como técnica-profesional. Esto implica que la mayoría de los estudiantes se van concentrando donde más hacen falta recursos de infraestructura y funcionamiento (Ineed, 2017).
Avanzando sobre las posibles explicaciones de la realidad, Isabella hace una provocación innecesaria cuando dice que “los sindicatos docentes han impulsado la privatización de la educación”. Esa afirmación no tiene ningún fundamento, además de que desconoce procesos económicos y sociales más profundos, como el avance mercantilizador de los bienes comunes (Harvey, 2011). A pesar de lo apresurada que parece la relación lineal paro docente-deserción-aumento de la matrícula privada, es necesario detenernos un poco. En primer lugar, valdría la pena preguntarse si la modificación del régimen de donaciones especiales realizado en la reforma tributaria de 2007 no ha ayudado a financiar empresas privadas de la educación, como las universidades privadas o los liceos públicos de gestión privada como el Jubilar o el Impulso. En 2015 esto supuso que el gasto promedio por alumno en el liceo Impulso fuera de 153.757 pesos, 127.618 de los cuales forman parte del Gasto Tributario para el Estado, mientras que el costo por alumno en secundaria fue de 58.862 pesos, y en UTU, de 70.162 pesos. Luego podríamos preguntarnos si la pasividad con que se permite que las instituciones privadas de educación no paguen aportes patronales, amparadas en una lectura increíblemente laxa del artículo 69 de la Constitución, no ayuda a la proliferación de instituciones educativas. A su vez, podríamos ver si la propuesta frustrada de que el Estado otorgara vouchers a jóvenes para que pudieran acudir a la educación privada no ayuda un poco a alimentar la idea de que la educación privada es superior a la pública. Asumiendo que los sindicatos de la enseñanza explícitamente desearan el traspaso de los estudiantes de la educación pública a la privada (ignorando, por ejemplo, la campaña contra la privatización de la educación largada este año, o la actividad en contra de la privatización hecha con la Internacional de la Educación en el local del PIT-CNT), creo que las causas objetivas (más recursos económicos disponibles por alumno) o las acciones de un conjunto social muchísimo más poderoso (el Estado) a favor de la educación privada son razones más plausibles para que avance la privatización de la educación.
La relación política entre gobierno y movimiento social siempre es conflictiva. Para Isabella, debería primar una especie de alianza, dado que los sindicatos “al enfrentar con saña al gobierno, debilitan la única construcción política del pueblo uruguayo que es receptiva a sus planteos y con quien podría acordar en un horizonte común”. Esta afirmación se basa en un supuesto teórico sobre el gobierno frenteamplista que no tiene en cuenta las particularidades de la historia reciente entre los sindicatos de la enseñanza y el gobierno. Podríamos enumerar tres hitos históricos: el primero es el desconocimiento de las resoluciones del Congreso Nacional de Educación Julio Castro, de 2006; el segundo es el acuerdo multipartidario sobre la educación, que dejó a los directamente involucrados por fuera; por último, la declaración de esencialidad en 2015. Si además sumamos que el Poder Ejecutivo casi incumple con el artículo 6° de la Ley 18.508, al no proporcionar información con anterioridad suficiente para permitir la negociación salarial con conocimiento de causa, podría decirse que los puentes del diálogo no están sólidos, y que no es responsabilidad única y exclusivamente del sindicalismo, sino, más bien, todo lo contrario.
En la última parte de su artículo, Isabella plantea la discusión sobre cómo tomar el gasto educativo –si debería primar la visión por inciso, tomando sólo la ANEP y la Udelar, o, a través del área programática, contabilizando el gasto en todos los incisos que puedan tener algo que ver con la educación–, y se vuelca a favor de esta segunda visión. El problema de contar la ANEP y la Udelar o el área programática tal vez no sea en función de la categorización de “qué es educación y qué no”. Cabe aclarar que dentro del presupuesto destinado a la ANEP y la Udelar hay un componente que no se vincula a la educación, que tiene que ver con la sobretasa de aportes patronales de 19,5% que paga la educación, y que sirve para financiar la seguridad social, dado que no aportará ningún beneficio especial a los funcionarios cuando se jubilen. Tal vez dependa de discusiones políticas más complejas, como, por ejemplo, la pérdida de autonomía de los entes educativos, dado que parte del aumento presupuestal a la educación se dinamiza por medio de rubros controlados directamente por Presidencia. La autonomía en la educación es un recurso precioso, dado que permite a los entes una estabilidad institucional suficiente como para poder desplegar políticas educativas más allá del ciclo electoral. Atar recursos a Presidencia atenta contra esa posibilidad y los hace dependientes del gobierno nacional de turno.
Por último, es necesario recordar que una de las consignas que se está defendiendo, la de otorgar 6% a la educación más 1% para investigación y desarrollo (I+D), no provino de los sindicatos de la enseñanza, sino que es una promesa de gobierno. Según la Agencia Nacional de Investigación e Innovación, (3) el gasto público en I+D sobre el PIB en 2015 (último dato) es de 0,27%. El aumento en la inversión en I+D debe ser una condición necesaria (no suficiente) para desarrollar capacidades que hagan posible una transformación de tal estructura, permitiendo reducir la sensibilidad ante la volatilidad de precios internacionales de materias primas.
* Texto publicado originalmente en www. hemisferioizquierdo.uy.
Notas
1) www.razonesypersonas.com/2013/07/por-que-deberiamos-aumentar-los.html.
2) “Informe sobre el estado de la educación 2015-2016”. www.ineed.edu.uy/images/pdf/Informe-sobre-el-estado-de-la-educacion-en-Uruguay-2015-2016.pdf.
3) “Indicadores de ciencia, tecnología e innovación 2017”.