El proyecto de Presupuesto 2020-2024 está a estudio del Parlamento y, como cada cinco años, esto atrae la atención pública. Pero ¿qué es exactamente lo que se está discutiendo?
En el período pasado, el diputado Iván Posada utilizaba una metáfora elocuente:
“Hay una suerte de apreciación mítica en cuanto a que en esta instancia el Parlamento de la República resuelve sobre la asignación del gasto. En los hechos de lo que se habla en estas instancias es del nuevo gasto público. Sobre la parte sustancial del gasto público, la que constituye el presupuesto nacional con las diversas y múltiples partidas que están incluidas en la planilla, no hay discusión. Esta parte permanece oculta como un iceberg”.1
Dados la naturaleza colectiva del problema de decisión de la política fiscal y los múltiples actores y preferencias involucrados, aplicar sucesivas aproximaciones puede ser una respuesta racional. Dada la complejidad que tiene el sector público, los países en general parten del presupuesto asignado y discuten en el margen, lo que se denomina incrementalismo.
En esta nota comparto algunas reflexiones sobre este problema a partir del análisis de la discusión del presupuesto del período pasado y de la experiencia internacional.2
La ley de presupuesto es la punta del iceberg
“El presupuesto tiene 700 artículos. ¿A alguien le parece que yo voy a leer artículo por artículo?”, decía el presidente a raíz de la polémica por la gobernanza de la Unidad Agroalimentaria Metropolitana. Esta forma de plantear la pregunta muestra que, en Uruguay, cuando hablamos de la ley de presupuesto en general nos referimos a los artículos. Son leyes largas, en las que lo que se expone son las modificaciones en los recursos asignados con respecto a lo vigente (además de previsiones no presupuestales, como la denominación de las hamburguesas veganas).
En realidad, el presupuesto nacional no está en el “articulado” sino en el “planillado” o los “tomos”: una serie de cuadros que parece que fueran anexos a lo verdaderamente importante, que es la ley. Esa separación entre el articulado y el planillado es la encarnación del problema del incrementalismo.
Este año, se presenta como novedad que, en lugar de discutirse recursos adicionales, se propone mayoritariamente recortes y algunas reasignaciones. Aunque el nombre podría confundirnos, este enfoque sigue siendo incrementalista, porque, aunque el presupuesto se reduzca, la discusión sigue siendo en el margen de cuánto más o cuánto menos presupuesto habrá respecto del año anterior.
¿Es que nuestros políticos son especialmente displicentes? El análisis de la experiencia internacional muestra que el marginalismo es una característica de la discusión presupuestal en todo el mundo y moverse de ahí no es sencillo. Sin embargo, existen arreglos institucionales que, reconociendo las tensiones naturales de las decisiones colectivas, pueden colaborar para llegar a mejores resultados. Del análisis de las reglas implícitas en la discusión en Uruguay se puede sacar algunas conclusiones y alternativas.
Un tanque de oxígeno que da para poco rato
Un elemento central que surge del análisis de la discusión presupuestal en el Parlamento es que la capacidad técnica limitada para el análisis de la información y la restricción de tiempo para la aprobación del presupuesto operan como un tictac omnipresente en la discusión, algo que explica que no se bucee en las profundidades.
En la discusión en Diputados del Presupuesto 2015-2019 se usó nueve días para recibir delegaciones de los incisos. La variable que explica mejor la cantidad de minutos que se le dedicó a cada organismo es la cantidad de artículos vinculados al organismo que aparecen en el proyecto. La cantidad total de recursos que tienen asignados no se correlaciona con el tiempo dedicado, y de hecho no hubo reuniones con el Banco de Previsión Social ni con las cajas militar ni policial, que tenían asignado 20% del presupuesto en el promedio del período.
Una solución institucional para este problema sería generar una oficina de presupuesto en el Parlamento: un cuerpo técnico permanente que pudiera asesorar a los legisladores de todos los partidos en temas presupuestales, de modo que el trabajo sobre estos temas no se limitara a los 45 días que tiene cada cámara. En el mundo cada vez más países tienen una oficina de este tipo. Existen oficinas enormes, como la Congressional Budget Office de Estados Unidos (que tiene una plantilla de 235 funcionarios), y otras más pequeñas, como es el caso de Austria (ocho empleados).
La exploración del iceberg más allá del Parlamento
La discusión en el Parlamento no es más que una etapa del proceso presupuestal, y salir de la lógica incremental no depende solamente de lo que suceda en esa etapa.
Para avanzar en una visión más global del presupuesto, en la etapa de ejecución y elaboración del presupuesto, dominada por el Ejecutivo, debería avanzarse en romper con el análisis marginal. Por ejemplo, el presupuesto por resultados es un instrumento muy usado en otros países para tener una mejor evaluación de en qué medida los recursos están usándose para obtener los resultados. Si bien en el presupuesto actual existen programas y objetivos, se debe avanzar en su efectiva apropiación como instrumento de gestión por parte de los organismos ejecutores, de modo que sirvan también como insumo al Parlamento para evaluar el gasto y las modificaciones propuestas. Del mismo modo, los presupuestos “de base cero”, en los que se analiza todo el gasto y no sólo el marginal, pueden ser aplicados en áreas claves, que permitan dar señales e ir aprendiendo.
En otros países existen agencias especializadas que actúan en la etapa de control de la ejecución presupuestaria, evaluando la eficiencia en el uso de los recursos para el logro de los objetivos. Por ejemplo, la British National Audit Office de Reino Unido. En nuestro país, la etapa de control del presupuesto, ejecutada por el Tribunal de Cuentas (TC), la Contaduría General de la Nación y el propio Parlamento, tiene un énfasis legal y formal. En particular, el TC genera una gran cantidad de información que es de difícil interpretación por parte del Parlamento y de la ciudadanía. Durante la discusión parlamentaria del período pasado, estuvo presente la posibilidad de ampliar las potestades del TC de modo que su control del gasto no estuviera limitado a lo formal, sino que analizara el cumplimiento de los objetivos de los organismos. Dados los recursos humanos y la forma de organización del TC, una eventual transformación de sus funciones no debería hacerse cayendo en la tentación del incrementalismo que se quiere combatir, sino que debería hacerse con un análisis estratégico de las tareas que realiza hoy y de las que debería realizar para un mejor impacto en la etapa de control.
¿Para qué pasar frío explorando en las profundidades?
La primera característica de una política fiscal de buena calidad, que habitualmente está en el tapete, es la sostenibilidad, dado que la continuidad de la política depende de que pueda ser económicamente viable en el tiempo. Las modificaciones institucionales que se impulsó este año desde el gobierno (la regla fiscal, el consejo fiscal asesor, el comité de expertos) buscan mejorar esta dimensión.
No obstante, la legitimidad democrática de las intervenciones del Estado en la economía depende de que la política fiscal sea también eficiente y representativa. La eficiencia, que de tanto invocarse se ha vaciado de contenido, no implica necesariamente gastar menos, sino cumplir con los objetivos de política utilizando la menor cantidad de recursos posible. En tanto, la representatividad supone que la política fiscal debe reflejar las preferencias de la mayoría de los ciudadanos.
Cualquier intento serio de mejorar la calidad de la política fiscal requiere evitar la falacia de las soluciones mágicas. La administración de lo público no es un proceso técnico y neutral, sino que es una actividad que se ubica en el núcleo de lo político y lo económico. Por tanto, está influida por preferencias ideológicas y valores. Mejorar la forma en que se decide, ejecuta y controla el presupuesto requiere evitar la demonización de los distintos actores y buscar acciones concretas que respondan a la naturaleza del problema. Conocer la profundidad del iceberg, plantearse en qué debe participar el Estado y en qué no, analizar qué objetivos persigue cada política y cuál es la forma de cumplirlos es un trabajo arduo y de largo aliento, pero es fundamental para la calidad de la democracia.