Desarrollo rural sostenible: las señales políticas actuales hacia la producción familiar

Siguiendo la definición de las Naciones Unidas, el desarrollo sostenible es aquel que “satisface las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de futuras generaciones para atender sus propias necesidades”.¹ Este concepto constituye una guía para la elaboración de políticas públicas destinadas al medio rural, ya que el sector agropecuario actualmente hace uso intensivo de los recursos naturales, y por esa vía tendrá impacto en las generaciones venideras. La noción de desarrollo sostenible también interpela las formas de producción que se dan en el sector, así como la dinámica productiva que se prevé para el futuro.

En los últimos años, el sector agropecuario uruguayo ha incorporado muchos cambios: tecnologías nuevas, mejoras en la eficiencia del uso de recursos, conocimientos aplicados a transformaciones en procesos productivos, entre otros. Todo ello ha permitido un aumento de la producción agropecuaria global en volumen físico,² así como también un aumento de la productividad del sector en su conjunto, medida como productividad total de los factores de producción (tierra, trabajo y capital).³ Desde un punto de vista estrictamente económico, tanto el aumento de la cantidad producida de bienes agropecuarios como el incremento de la productividad global del sector son elementos positivos, que brindan impulso a toda la actividad económica. Sin embargo, estas contribuciones al desarrollo deben relativizarse y analizarse con mayor detalle desde el enfoque de desarrollo sostenible.

Los avances tecnológicos tienen, en teoría, el potencial de contribuir con el desarrollo sostenible. Esto se logra cuando se armoniza el aumento de la producción con la preservación de los recursos naturales (tanto actuales como para las generaciones futuras). No obstante, algunos avances tecnológicos, y los aumentos en el volumen de producción que tienen aparejados, han generado importantes consecuencias negativas en aspectos ambientales y sociales.

Por un lado, el acceso a las nuevas tecnologías, y sus consecuencias en la mejora del desempeño productivo, no fue homogéneo para los diversos actores de la cadena ni para los distintos subsectores (ganadería, lechería, agricultura, horticultura).⁴ Tampoco los beneficios generados fueron distribuidos equitativamente entre los agentes involucrados.

En este sentido, es posible constatar que gran parte de los pequeños productores familiares han encontrado serias dificultades para incorporar tecnología y nuevas prácticas sustentables de manejo en sus emprendimientos, lo que los coloca en una situación de rezago; producen por debajo de su potencial, con menor calidad de vida, y a la vez amenazando la sustentabilidad de sus explotaciones y de las familias productoras. Es así que, a nivel del sector, la incorporación de tecnología, y su consiguiente aumento de productividad, no ha podido revertir la tendencia a la desaparición de pequeños y medianos productores (mayoritariamente productores familiares). Mientras en el Censo General Agropecuario de 2000 había 32.692 explotaciones agropecuarias familiares pequeñas, en el Censo de 2011 estas disminuyeron a 25.285. Esta tendencia a la baja se mantuvo entre 2011 y 2014,⁵ año en que las explotaciones registradas eran 22.858.

Por otro lado, el aumento en la productividad del sector trajo consigo problemas ambientales graves. Un ejemplo de ello es el brote de cianobacterias observado en el verano de 2019. En efecto, se encontró una alta vinculación entre este fenómeno y la mayor concentración de nutrientes en las corrientes de agua (principalmente por el uso de agroquímicos en actividades agrícolas), que generó impactos económicos negativos (incrementos en los costos de la potabilización del agua para uso doméstico, importantes pérdidas en el sector turismo, etcétera).⁶

La incorporación de tecnología, junto con su impacto en el aumento de la producción agropecuaria, son variables sumamente relevantes que pueden contribuir a lograr un mayor desarrollo para el país. Sin embargo, estas tecnologías deben ser incorporadas al proceso productivo en el marco de un enfoque integral de desarrollo sostenible, de forma de garantizar una mejora en el bienestar de la población y un aporte efectivo al desarrollo.

El enfoque del desarrollo sostenible aplicado al sector agropecuario procura armonizar la incorporación de tecnologías, y el consiguiente aumento de la productividad y de valor generado, con un uso adecuado de los recursos naturales disponibles, minimizando el impacto ambiental negativo (a través de la protección de la biodiversidad, mediante la conservación de fuentes de agua, suelos y ecosistemas). Además, esta concepción también considera la necesidad de implementar herramientas que permitan a los productores adaptarse al cambio climático y que contribuyan a asegurar la soberanía alimentaria, a incorporar a los pequeños productores en cadenas de valor y a minimizar el uso de agroquímicos en la producción de alimentos, entre otros aspectos.

Para lograr este desarrollo sostenible es necesario, tal como afirma uno de los principios de la Agenda 2030,⁷ “no dejar a nadie atrás”. Esta premisa implica que las políticas públicas dirigidas al sector productivo deben pensarse de forma que estén orientadas a quienes hoy encuentran mayores dificultades para realizar este aumento de productividad: los productores familiares.

¿Cuáles han sido los esfuerzos realizados desde la política pública para apoyar a este tipo de productores? Desde 2005 se implementaron numerosas políticas específicas destinadas a productores familiares: apoyos generales (definición, registro y declaración de interés de la producción familiar), apoyos específicos (a mujeres rurales y jóvenes), fomento de acceso a la tierra y fortalecimiento de la institucionalidad rural (revitalizando el Instituto Nacional de Colonización –INC–, entre otras organizaciones), facilitando acceso a créditos, promoviendo seguros y reconociendo en 2005 los derechos de los asalariados rurales, a través de su incorporación en los Consejos de Salarios.

¿Hacia dónde vamos? Cambios en la LUC

Las primeras propuestas del gobierno, expresadas en la ley de urgente consideración (LUC), incluyen modificaciones radicales en el INC. Entre los cometidos de ese instituto está democratizar el acceso a la tierra, que es facilitado a los productores que pretenden vivir y trabajar en ella. La LUC introduce dos cambios sustanciales. Por un lado, flexibiliza a los colonos las exigencias de vivir y trabajar en el predio.⁸ Por el otro, permite la desafectación de tierras, lo que deja abierta la posibilidad de que aproximadamente 120.000 hectáreas vuelvan al mercado (y, por lo tanto, dejen de formar parte del patrimonio del INC).⁹ Consideramos que estas medidas reducen las posibilidades, ya escasas, de que productores familiares que no cuentan con capital permanezcan en sus actividades productivas en el medio rural. A su vez, implican pérdida de fuentes de empleo de calidad para las familias del medio rural y fomentan la especulación en el mercado de tierras.

Modificaciones propuestas en el Presupuesto

El Presupuesto Nacional es la herramienta que permite establecer prioridades en las políticas públicas y asignar los recursos correspondientes. Por tanto, es un reflejo del modelo de desarrollo que se busca fomentar. En el proyecto de ley enviado al Parlamento se presentan¹⁰ como grandes lineamientos estratégicos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) para 2020-2024: la implementación de cambios institucionales, el desarrollo rural a través de la generación de bienes públicos, la incorporación de la perspectiva de género en las políticas agropecuarias y las cadenas de valor, y la gestión de los recursos humanos. Consideramos que estos lineamientos no permiten visualizar señales claras acerca del tipo de modelo de desarrollo a implementar, ni se mencionan políticas diferenciadas hacia la producción familiar.

Otra señal, en este caso en el articulado, es la propuesta de modificación del nivel jerárquico de la Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR) dentro del MGAP (que deja de ser una unidad ejecutora). Los cometidos asignados a la DGDR consisten en el diseño de políticas diferenciadas que contribuyan a la sostenibilidad económica, social y ambiental, con la participación de los actores en el territorio. Por tanto, entendemos que disminuir la jerarquía de esta dirección aporta señales contrarias a la construcción de un sector agropecuario más sostenible. Si bien finalmente se retiró esta propuesta, queda en evidencia la intención política de reducir la relevancia de esta dirección, lo que refleja la falta de prioridades asignadas a la temática.

Tendencia a la baja

Mediante el proyecto de ley de presupuesto, también se reduce la partida otorgada específicamente para la compra de tierras por parte del INC, que pasa de 1.047 millones de pesos a 100 millones de pesos (a precios de enero de 2020). Esta disminución de 90% de los fondos presupuestales asignados restringe al máximo el margen de acción del instituto, y constituye una clara señal política del rol que tendrá el INC en el futuro.

Por su parte, el Decreto 90/020¹¹ fija un límite máximo a la ejecución presupuestal en 2020, estableciendo un tope de 85% respecto de la ejecución de 2019 para los créditos asignados desde Rentas Generales (para gastos de funcionamiento o inversiones). Este recorte de 15%, que también se aplica en porcentajes similares para los años siguientes, afecta a varias instituciones que estarían vinculadas a un modelo de desarrollo rural sostenible: Instituto Plan Agropecuario, Instituto Nacional de Semillas e Instituto Nacional de la Leche, lo que limita las actividades de apoyo a productores que estas llevan adelante. Además, el decreto también disminuye los recursos asignados a la Comisión Honoraria Pro Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre (MEVIR), institución que genera soluciones habitacionales y que hoy en día tiene una alta vinculación con la permanencia de la población en el medio rural.

Que no decaiga

Las decisiones y las señales emitidas hasta el momento (principalmente a través de la LUC y el Presupuesto) evidencian que los productores familiares no se encuentran en el centro de la agenda del gobierno.

Existen varias razones por las que entendemos necesario fomentar y proteger a los pequeños productores familiares. Por el valor que otorgan a la producción, por la importancia del empleo generado para las familias y la trama social en las pequeñas localidades, por factores culturales que forman parte de nuestra identidad y por el rol fundamental que cumplen en la protección de los recursos naturales. A su vez, es preciso continuar avanzando en la democratización del acceso a la tierra y en asegurar la soberanía alimentaria de la población.

Para llevar adelante un modelo de desarrollo rural sostenible y equitativo “sin dejar a nadie atrás”, como establece la Agenda 2030, consideramos que sería necesario profundizar la implementación de políticas sectoriales específicas dirigidas a los pequeños productores familiares rurales, fomentando y apoyando la adopción de tecnologías productivas y mejorando la gestión de los establecimientos.

Por tanto, creemos fundamental promover el debate sobre el modelo de desarrollo rural a implementar, a partir de las señales dadas hasta el momento por el gobierno. El sector agropecuario tiene potencial para continuar siendo un motor de desarrollo presente y futuro del país, por lo que es necesario implementar apoyos para poner en práctica un modelo de producción basado en la incorporación de tecnología que beneficie a todos los integrantes de la sociedad y que impulse el país hacia resultados más equitativos y sostenibles desde el punto de vista económico, social y ambiental.

Este artículo surge a partir de lo trabajado en el colectivo Lado F. Las autoras agradecen especialmente a Mariana Chávez, Gimena Machado y Lucía Soca por los aportes realizados. Este y otros contenidos generados por integrantes del colectivo se pueden ver en economialadof.wordpress.com.