De legados y herencias: relatos y realidades

Este martes comienza una nueva instancia de discusión presupuestal, con la presentación de la Rendición de Cuentas 2019 que el equipo económico hará al Senado, antesala de la discusión más amplia que se dará a fin de agosto, con la propuesta de presupuesto quinquenal. Dado el relato que el oficialismo intenta construir sobre la situación económica del país, entendemos oportuno explicitar nuestra opinión sobre los legados y herencias que recibió el gobierno de Lacalle Pou.

Es claro que el país legado por los gobiernos frenteamplistas a esta administración es radicalmente mejor que el que entregaron blancos y colorados al Frente Amplio (FA) hace 15 años. A diferencia de 2005, actualmente Uruguay cuenta con fortalezas económicas, financieras, sociales e institucionales que lo ponen en buena condición para enfrentar desafíos presentes y futuros, entre ellos, la gestión de la pandemia y de la pospandemia.

La política económica desplegada desde 2005 promovió un proceso sostenido de crecimiento económico con inclusión social, que mejoró las condiciones de vida de la población, en particular la de los sectores más vulnerables. En tal sentido, en 2019 Uruguay completó el período de crecimiento continuo más largo de su historia, acumulando un incremento de 80% en su producto interno bruto (PIB). De hecho, esta tendencia parecía que iba a mantenerse en 2020, cuando en febrero de este año los analistas esperaban que la economía creciera 1,75% en 2020, según la encuesta de expectativas económicas relevada por el Banco Central del Uruguay (BCU).

A diferencia de lo ocurrido en la década de 1990, cuando la economía uruguaya también creció, en este período se verificó un proceso de crecimiento inclusivo. Durante los gobiernos frenteamplistas se crearon más de 300.000 puestos de trabajo, el salario real aumentó 63%, la informalidad laboral se redujo 39%, un millón de uruguayos logró salir de la pobreza (pasó de 40% a 9%) y se redujo en forma importante la desigualdad.

Por lo tanto, entendemos que la sistemática referencia por parte de algunos actores políticos a una supuesta “herencia maldita” está absolutamente alejada de la realidad. De no entenderse como un error de apreciación, sólo puede concebirse como un relato cuyo objetivo es justificar la aplicación de un paquete de medidas regresivas, de alto impacto negativo sobre la población, que responde a una orientación ideológica más que a una necesidad que emerge de la realidad.

Unos y otros: el contexto externo y la política económica

Para una economía pequeña, productora de commodities de base agropecuaria e inserta en una región especialmente inestable, el marco externo sin duda es relevante, sin caer en el reduccionismo de querer explicar el desempeño económico interno por lo que pasa en el resto del mundo.

En estos 15 años Uruguay atravesó contextos internacionales favorables, como los derivados del aumento de los precios de exportación y las bajas tasas de interés, pero también desfavorables, producto de los elevados precios del petróleo, la crisis financiera internacional que estalló en 2008 y las serias dificultades económicas de nuestros vecinos. Supo aprovechar los primeros para expandir su base productiva y ampliar sus fortalezas; supo gestionar adecuadamente los segundos para evitar que sus efectos negativos se trasladen a la población.

Esta forma de enfrentar los desafíos del contexto internacional ha distinguido a Uruguay de la región, que presenta resultados sociales y económicos radicalmente diferentes. También es ilustrativa la comparación con Chile, país que en campaña electoral era puesto como ejemplo de buenas prácticas macroeconómicas y señalado muchas veces como “modelo”. Al respecto, no sólo el crecimiento del PIB per cápita chileno acumulado entre 2004 y 2019 fue mucho menor al de Uruguay (41% y 73%, respectivamente; ver cuadro adjunto), sino que la crisis social que atraviesa aquel país desde octubre de 2019 implica claramente que no alcanza con asegurar los equilibrios macroeconómicos para lograr un desarrollo sostenible con justicia social.

Como resultado de las fortalezas construidas y de las políticas aplicadas, Uruguay mantuvo tasas de crecimiento superiores al promedio latinoamericano, incluso en los últimos años (ver cuadro adjunto), al tiempo que consiguió romper con una dependencia regional histórica, que hacía que el país creciera aproximadamente al promedio de Argentina y Brasil. Este desacople de la región, que nunca se puede pretender que sea total, se refleja en que mientras el ingreso por habitante en Argentina y Brasil aumentó 2% y 5%, respectivamente, en la última década, en Uruguay lo hizo 31%.

Ahora bien, este análisis del contexto internacional no parece estar presente en la Rendición de Cuentas presentada por el gobierno. Al respecto, llama la atención que quienes suelen caracterizar la crisis de 2002 como un evento económico-financiero exclusivamente causado por la caída de Argentina en 2001, sin aludir a la recesión que Uruguay ya atravesaba desde el último trimestre de 1998, o a la notoria vulnerabilidad fiscal, financiera, comercial y regulatoria que poseía nuestro país en ese momento, ahora pretenden aislar el desempeño económico de Uruguay de la realidad de los vecinos.

Las fortalezas se construyen

La cohesión social que tiene hoy el país y su mayor calidad de vida, destacadas como una fortaleza por los organismos internacionales y por el propio gobierno, se construyó con políticas públicas sustentadas en la propia política fiscal, que determina cómo se orienta y cómo se financia el gasto público.

En relación con su financiamiento, la reforma tributaria de 2007 y la reforma de la propia Dirección General Impositiva en 2005 construyeron un sistema tributario que, además de generar los recursos para sostener el gasto, promueve la inversión, es más equitativo y más simple, superando largamente los vacíos y las agudas injusticias del sistema anterior.

En cuanto al gasto, si bien registró un aumento de 3,8% del PIB entre 2004 y 2019,¹ este se explica esencialmente por un mayor gasto público social. Al respecto, para evaluar este incremento debe tenerse presente el deterioro que en el punto de partida presentaban el sistema de protección social y la prestación de los servicios públicos básicos.

En estos 15 años se registró el mayor impulso en décadas a la ampliación y transformación de la matriz de protección social. El esfuerzo en materia de gasto se destinó a: i) cubrir y ampliar las prestaciones del sistema de protección y seguridad social; ii) implementar la reforma del sistema de salud y fortalecer al principal prestador público, la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), lo cual requirió recursos adicionales por 2,1% del PIB; iii) reforzar los fondos destinados a la educación, que pasaron de un insuficiente 3,2% del PIB a 5,1% del PIB en 2018; y iv) aumentar sustancialmente los recursos para seguridad pública, vivienda, infraestructura y transferencias a los gobiernos subnacionales, entre muchas otras áreas.

¿En qué se tradujo este importante esfuerzo presupuestal? Veamos algunos ejemplos. Las jubilaciones mínimas están hoy en 13.557 pesos, debido a los aumentos adicionales dispuestos por los gobiernos del FA; en ausencia de dichos ajustes, ascenderían a 7.042 pesos. ASSE redujo en gran medida la brecha de calidad con los prestadores privados, mejorando su infraestructura y su dotación de recursos humanos, triplicando el gasto por usuario, que pasó de 700 pesos por mes en 2004 a 2.400 en 2018, ambos a valores de 2019. El sueldo de un docente recién egresado (grado 1, 20 horas semanales) se duplicó en términos reales, pasando de 16.723 pesos en 2004 a 32.861 en 2019, ambos a valores de 2019.

Cabe destacar que las fortalezas construidas con este mayor gasto son las que hoy nos permiten enfrentar de mejor manera la emergencia derivada de la pandemia, tanto en lo sanitario como en lo científico, tecnológico, educativo, laboral, social, productivo y financiero.

En tal contexto, confundir la agenda de mejora de la calidad del gasto, que es un proceso que siempre está en curso, con una fuente de ahorros por supuestos despilfarros generalizados no es más que una forma de intentar legitimar el ajuste fiscal propuesto por este gobierno, basado en una concepción reduccionista del rol del Estado. Es imposible efectuar recortes de las magnitudes anunciadas por el gobierno sin debilitar claramente el sistema de protección social, algo que, por otra parte, resulta enormemente inconveniente en tiempos de pandemia.

El resultado fiscal importa, y su contexto también

El resultado fiscal importa. No cabe duda. Un desequilibrio alto y creciente tiene consecuencias macroeconómicas y cuestiona tanto la sostenibilidad de las políticas públicas desplegadas como los resultados alcanzados con estas. El punto es que, más allá de reconocer la necesidad de mejorar el resultado fiscal actual, es fundamental destacar que el país está lejos de escenarios de insostenibilidad fiscal y de deuda.

En el último período de gobierno el déficit fiscal fue mayor al previsto, debido al menor ritmo de crecimiento, producto del empeoramiento de las condiciones externas, en una región inmersa en una profunda crisis económica. En este contexto adverso, los ajustes a la baja en las proyecciones de crecimiento no sólo los hizo el gobierno, sino también los analistas, los organismos internacionales y las calificadoras de riesgo.

No obstante, debe tenerse en cuenta que el significado y las consecuencias del déficit fiscal deben ser analizados considerando las fortalezas y debilidades en materia financiera, en particular en relación con la estructura de la deuda.

Así, por ejemplo, a efectos de evaluar la vulnerabilidad fiscal, es relevante considerar las necesidades brutas de financiamiento, concepto que, además del déficit fiscal, incluye las amortizaciones de deuda, por lo que refleja efectivamente cuántos recursos son necesarios en cada momento para atender los compromisos del Estado.

Al respecto, y a pesar de que Uruguay presenta un déficit relativamente mayor en relación con otros países de la región, tiene una de las más bajas necesidades brutas de financiamiento, lo cual se explica por la escasa concentración de vencimientos de deuda en el corto plazo, y por la elevada duración promedio de su deuda, del orden de los 14 años. Este panorama contrasta con la situación heredada en 2005, cuando el país contaba con muy bajos niveles de liquidez y reservas, dificultades de acceso a los mercados financieros y elevada concentración de vencimientos de deuda en el muy corto plazo, todos elementos que explican la disciplina fiscal que el país se vio obligado a practicar luego de la crisis de 2002.

Cabe destacar que los gobiernos del FA gestionaron y preaprobaron líneas de crédito contingentes de rápida disponibilidad con organismos financieros internacionales por 2.200 millones de dólares (4% del PIB), a lo que se agrega el elevado stock de reservas con que cuenta el país en la actualidad, que contrasta totalmente con la situación que recibió el FA en 2005. En efecto, mientras a fines de febrero de 2005 el saldo de reservas de libre disponibilidad del BCU era negativo (-352 millones de dólares), el actual gobierno asumió con un saldo positivo de 5.388 millones de dólares.

La realidad también es muy distinta en cuanto al nivel de la deuda pública, tal como se aprecia en la gráfica adjunta. En efecto, durante los 15 años de gobierno del FA la deuda neta ajustada por encajes se redujo en 35 puntos del PIB, pasando de 78% a fines de 2004 a 43% en 2019.

Analizar la situación fiscal del país sin tener en cuenta estos sólidos fundamentos económicos, elementos centrales de la política económica aplicada durante los gobiernos del FA, constituye una omisión importante que puede conducir a un diagnóstico equivocado y, por lo tanto, a respuestas de política desacertadas.

A diferencia de lo que sucede en el relato incluido en la Rendición de Cuentas, el propio gobierno ha reconocido la importancia de estas fortalezas financieras al efectuar la “Presentación país” ante los inversores externos, en el marco de la emisión de bonos internacional realizada a fines de junio. Al respecto, cabe destacar que las muy buenas condiciones en que se concretó la colocación de los bonos son un excelente indicador resumen de las fortalezas que presenta Uruguay, que, claro está, no se construyen en tres meses.

A manera de síntesis

Los párrafos anteriores no pretenden dar cuenta de todos los aspectos de la política económica ni del conjunto de transformaciones estructurales implementadas en los últimos 15 años, que incluyeron una larga lista de reformas microeconómicas y relativas a la institucionalidad económica. Menos aún se proponen minimizar los problemas que actualmente existen y los nuevos desafíos que surgen.

Simplemente se trata de repasar algunas de las fortalezas colectivamente construidas, aspecto negado para el “consumo interno” (no así para los inversores externos) por quienes pretenden instalar la imagen de un país fundido.

Es falso presentar los 15 años de gobierno frenteamplista, en el plano económico, como una historia de despilfarro y desaprovechamiento de oportunidades que concluye con un país hundido en el déficit y la deuda, un país que estaría obligado a procesar un drástico ajuste fiscal y, por tanto, con un sector público que sería incapaz de proveer un apoyo mucho más generoso y contundente a los sectores más golpeados por la pandemia.

Por el contrario, la política económica de los gobiernos frenteamplistas lega un país más próspero e igualitario, con un conjunto de fortalezas que lo pone en buenas condiciones para gestionar la pandemia y sus consecuencias y, más en general, el conjunto de desafíos que tenemos por delante.

Adriana Arosteguiberry, Germán Benítez, Michael Borchardt, Gabriel Papa, Jorge Polgar, Martín Vallcorba y Braulio Zelko.