Una “lipo” estatal: el ajuste fiscal del gobierno

El gasto público fue un eje central de la reciente campaña electoral. En reiteradas ocasiones, la coalición que ocupa el gobierno anunció una serie de recortes que, aunque se adelantaba serían de montos muy significativos (900 millones de dólares en 2020), se prometió que se realizarían sin afectar áreas centrales ni recortar políticas sociales. Además, se afirmó que el nuevo gobierno pondría el foco en la eficiencia del gasto público. De esta manera, se anunció que a la economía, convaleciente por el “derroche” de gasto público, se le haría una intervención con precisión quirúrgica, para extirpar los sobrantes, pero sin afectar órganos y zonas vitales del cuerpo, de manera de poder volver a desarrollar una vida plena y vigorosa. El director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el economista Isaac Alfie, afirmó un día antes del cambio de mando que “la idea es cortar la grasa, el músculo no se va a cortar nunca”.¹

Más allá de reconocer la necesidad de mejorar el resultado fiscal actual, no se comparte el relato que propone el gobierno sobre el “derroche” del gasto. Tampoco se comparte el timing, ni la forma en que se está llevando a cabo el ajuste. Un ajuste fiscal por montos significativos, en el marco de una drástica caída de la actividad económica, tiene efectos perjudiciales a nivel social y económico, al profundizar la recesión que está atravesando el país. Además, un ajuste realizado a tabla rasa, en el que se topea por igual el gasto y se cortan de manera drástica vínculos laborales en áreas claves, debilita las capacidades institucionales del Estado en el mediano y largo plazo. Por último, un ajuste rehén de presiones de ciertos actores con poder corporativo atenta contra la eficiencia y la equidad, y también contra los propios objetivos de ahorro antedichos.

De la operación asistida por robots al hospital de guerra

Tan sólo 11 días después de asumido el gobierno, y dos días antes de la llegada de la covid-19 a Uruguay, el Poder Ejecutivo emitió un decreto orientado a eliminar “la grasa”, y a hacerlo rápido. Así, el nuevo gobierno equipara –erróneamente– menos gasto con mayor eficiencia.

En primer lugar, se estableció un tope a la ejecución presupuestal para este año equivalente a 15% de lo comprometido para 2019 en gastos de funcionamiento e inversiones. Con una inflación cercana a 10%, esta medida implica que en términos reales los organismos contarán con 25% menos de recursos para gastos e inversiones.

En segundo lugar, se estableció que los cargos vacantes generados al 31 de diciembre de 2019 no podrán ser provistos, y de los que se generen durante el ejercicio 2020 sólo podrán ocuparse un tercio. Se exceptuó de esta previsión al personal docente, al personal de la salud técnico y profesional y a los policías. Quedan incluidos en el decreto de recorte, entre otros, el Ministerio de Desarrollo Social (Mides), eje central de las políticas sociales, el Ministerio de Salud Pública, regulador en materia sanitaria, y el Institut Pasteur, actor fundamental en la pandemia.

El exceso de funcionarios públicos fue un eje central en la construcción del relato político en la campaña electoral por parte de los partidos que integran la “coalición multicolor”. De poco sirvieron los argumentos, basados en reportes de la Oficina Nacional de Servicio Civil, que demuestran que, si se excluyen las intendencias, 95% de los 63.000 vínculos laborales que aumentaron entre 2004 y 2018 fueron destinados a atender las áreas prioritarias: educación (72%), salud (14%) y seguridad (9%), y que el número de vínculos como proporción de ocupados descendió en el período.²

Por último, se prohibió la renovación automática de los funcionarios “contratados” y se estableció de hecho que sólo podrán renovarse 60% de ellos (dado que se deberá reducir 40% los gastos por contratos de servicios personales respecto de 2019).

Estas medidas, siguiendo con el paralelismo quirúrgico, lejos de constituir un abordaje preciso, moderno y laparoscópico, se parecen a una intervención en un hospital de guerra, con cirujanos munidos de un serrucho y el paciente aferrado a un trago de whisky para intentar anestesiarse.

Cortar la grasa y no el músculo, eso dicen

Es evidente que un recorte de 25% real sólo es posible dejando de realizar tareas. Un ajuste de esa magnitud requiere un análisis estratégico de los objetivos que busca la política pública, los cometidos de cada organismo, los programas vigentes y sus resultados. Sólo a partir de allí es posible reasignar recursos comprometiendo lo menos posible el cumplimiento de objetivos. Es claro que eso no se puede hacer en unos pocos meses. Por lo tanto, esta provisión del decreto o bien no se cumplirá, o bien la cadena se romperá por el eslabón más fino: se harán menos inversiones y se recortarán los gastos que generen menos ruido. Ambas opciones son contradictorias con la idea del Estado estratégico, efectivo y ágil, y con la idea transmitida en campaña de que se tenían plenamente identificadas las áreas del Estado que presentaban “gordura”.

El recorte general y lineal trajo y traerá diversos problemas en la ejecución de programas, habiendo sido el Programa de Desarrollo de las Ciencias Básicas, de muy baja incidencia en el presupuesto, el de mayor repercusión mediática hasta el momento. El gobierno mostró capacidad de reversa en ese caso, ante el reclamo de los estudiantes e investigadores de este programa. Ellos tuvieron la suerte de estar desempeñando un papel fundamental y visible en el combate a la pandemia, lo que contribuyó a su rápida repercusión y en definitiva, a zafar del recorte. Otros programas y personas menos visibles en el andamiaje del Estado no correrán con la misma suerte.

Es ilustrativo el ejemplo de la Dirección Nacional de Medio Ambiente, donde 40% de la plantilla es contratada. La reducción de 40% de estos contratos, mayoritariamente personal técnico con formación específica, implica necesariamente una reducción de las capacidades del Estado uruguayo de abordar adecuadamente la protección del ambiente. Realizar un recorte en capacidades de evaluación, control y monitoreo ambiental es pan para hoy y hambre para mañana, y se contradice con la idea de jerarquización de la tarea implícita en la creación de un nuevo ministerio para temas ambientales.

Otro emergente de la política de recorte rápido es la fusión del Sistema Nacional Integrado de Cuidados y el Programa Nacional de Discapacidad. La forma intempestiva en que se decidió la reestructura interna del Mides, en la que se enmarca esta decisión, refleja una forma de gestionar los recursos que prioriza el shock por sobre la calidad y la discusión más profunda de qué se hace y para qué.³

Romper la dieta: aliados contra la restricción presupuestal

Un mes y medio después de publicado el decreto de recorte de gasto y reducción de vacantes se publicó otro decreto, modificativo del primero, que incorporó dentro de las excepciones al llenado de una de cada tres vacantes generadas en el Ministerio de Defensa Nacional (MDN). Esto significa que la defensa nacional, en un país sin conflictos externos desde hace más de un siglo, se equipara a la provisión pública de salud, educación y seguridad. Esta excepción, vale recordarlo, no formó parte del compromiso de campaña de la coalición que gobierna.

El porcentaje de efectivos militares dentro de la población uruguaya es equiparable al de países que están transitando conflictos bélicos de magnitud, como Irán o Turquía. Como resultado de ello, el gasto en defensa realizado en Uruguay en términos de PIB, incluido el previsional, asciende a algo más de 2%. Dicha cifra es significativamente alta en relación a la región, solamente superada en América Latina por Colombia (3,1%) y Ecuador (2,5%), países con realidades muy diferentes a Uruguay.⁴

Haber dejado por fuera al MDN del recorte de vacantes le implica al Estado resignar ahorros por aproximadamente 20 millones de dólares anuales y permanentes. Esta resignación, a su vez, en tanto refiere a gasto en remuneraciones, se incrementa año a año. Con esta marcha atrás, el gobierno renunció a ahorrar unos 100 millones de dólares en gasto militar permanente al final del quinto año de gobierno, esto equivale a unos 300 millones de dólares acumulados durante el período.

El tratamiento dado a las vacantes militares es un ejemplo de las restricciones políticas que presenta una coalición que se autopercibe frágil, en la que los socios minoritarios tienen incentivos a ir en contra de la restricción presupuestal, y en favor de sus propias agendas sectoriales o intereses específicos de algunos de sus votantes. Estas presiones, en el marco de una coalición ad hoc conformada por cinco partidos, es esperable que se potencien de cara a la elaboración del Presupuesto Nacional.

Reduce fat fast: déjà vu de los años 90

El gobierno electo asumió con un compromiso explícito de mejorar las cuentas fiscales a través de recortar gasto público, con una retórica similar a la que han utilizado gobiernos de orientación liberal en el mundo: hay que desgrasar un Estado adiposo, lento e ineficiente. Sin embargo, las medidas implementadas hasta el momento no han sido el resultado de un análisis meticuloso y preciso de reasignación del gasto entre programas e incisos. No se anunció ningún cambio de gestión que redunde en una mayor eficiencia del gasto, sino recortes a tabla rasa que reproducen la metodología de recortes de gasto realizados en gobiernos de coalición blanca y colorada un par de décadas atrás.

Si bien los aumentos de impuestos se descartaron en varias oportunidades, en los hechos se aumentó el IVA, al reducir 2% la devolución en pagos con medios electrónicos, se impuso un impuesto por dos meses a funcionarios públicos y jubilados de altos ingresos y se eliminó transitoriamente el crédito fiscal que gozan los productores ganaderos por enajenación de semovientes.

Además, una parte sustantiva del ajuste será más silenciosa: los lineamientos salariales para el sector privado –y probablemente los que rijan para los trabajadores del sector público– tendrán como consecuencia una caída del salario real que se traducirá en un ajuste de las pasividades menor a la inflación en enero de 2021.

Se está volviendo a ver un ajuste a serrucho, basado en impuestos al consumo, reducción de los ingresos de trabajadores y pasivos y lineamientos generales de recorte y no renovación de la plantilla. Las consecuencias desde el punto de vista de la eficiencia del sector público, que en teoría se quería estimular, ya las conocemos: envejecimiento de la plantilla, precarización de contratos y pérdida de capacidades en la administración pública en el mediano y largo plazo.

Las dietas milagro suelen ser contraproducentes. El modus operandi que ha seguido el gobierno en este tema abre una interrogante de cara al Presupuesto Nacional, que será, junto con la ley de urgente consideración, el instrumento clave para materializar el programa de gobierno y procesar el ajuste. El tiempo dirá si el paciente lo que perdió fue grasa o músculo.

El autor agradece los enriquecedores comentarios de Michael Borchardt y el grupo Jueves. Esta y otras notas del Grupo Jueves pueden encontrarse en grupojuevesuy.wordpress.com.