En Uruguay podemos decir que el sistema de ciencia, tecnología e innovación (CTI) está en proceso de desarrollo y consolidación. En un contexto complejo e incierto, se requiere tener una mirada amplia e integral de la inversión en CTI, evitando falsas polarizaciones entre investigación fundamental y aplicada, o entre carreas ingenieriles y humanísticas. Dentro de un sistema de innovación se realizan distintas actividades o funciones, que son los factores que influencian la dirección y la velocidad del desarrollo y la difusión de las innovaciones. Como plantean Arocena y Sutz (1999), “el concepto de sistemas nacionales de innovación tiene algunas características: surgió como concepto ex post en los países centrales, y es un concepto ex ante en nuestro contexto periférico, tiene un peso normativo, es ‘relacional’, puede ser objeto de políticas y tiene un carácter consensual en lo que respecta a la legitimación social de los esfuerzos nacionales de conocimiento e innovación. Estos sistemas están ‘haciéndose permanentemente’... nuevas funciones y nuevas interrelaciones están apareciendo y cambiando todo el tiempo. Cuando faltan algunos actores, algunas funciones y algunas interdependencias, su coevolución, que está en el centro mismo de las dinámicas de transformación, se bloquea”.

En Uruguay se ha hecho mucho, pero queda mucho por hacer. Si bien la base de creación y desarrollo de conocimiento se ha fortalecido, resta camino por recorrer para generar una comunidad científica de dimensiones similares a la de países referentes. Queda mucho por desarrollar para mejorar la difusión y la capacidad de absorción e innovación en el tejido empresarial, converger a una visión estratégica compartida, y generar mercados globales y nacionales. También para fortalecer el tejido de soporte financiero a las empresas y habilitar la transformación de los resultados y las invenciones que tienen lugar dentro de los espacios de ciencia y tecnología (que surgen en el hacer, usar e interactuar) en conocimiento aplicado y accionable capaz de resolver problemas económicos, sociales o ambientales relevantes. Esto es pasar de la invención o las ideas a la innovación. Asimismo, se requiere discutir la direccionalidad del sistema de innovación, el “¿para qué?”: cuáles son los desafíos de nuestra sociedad.

Hoy contamos con circuitos de innovación virtuosos en diversos ámbitos. Por ejemplo, en salud, agro, TIC, electrónica, energías renovables, biomedicina, biotecnologías vegetales y animales, turismo, deportes, experiencias de bioeconomía circular, entre otros. Sin embargo, falta visión, relato y liderazgo para integrarlos en un proyecto transformador nacional, un proyecto que nuclee tras de sí una coalición diversa y heterogénea que construya un país que agregue y capture valor, ambientalmente sostenible, con inclusión social y disminución de la desigualdad. Para ello, la inversión en investigación, desarrollo e innovación es clave. Cuando se analiza la inversión en I+D+I y sus potenciales problemas,1 deben considerarse varios aspectos:

A) Inadecuado nivel de inversión en I+D

Si bien esto depende de los objetivos sociopolíticos y de la idiosincrasia de cada sistema, está claro que Uruguay requiere más inversión. De acuerdo a la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología, con una inversión de 0,49% del PIB, estamos por debajo del promedio regional (0,65%) y muy por debajo de referentes, como Holanda (2%), Nueva Zelanda (1,3%) y Dinamarca (3%). Reforzar las capacidades de CTI (privadas, públicas y de regulación) es fundamental para generar riqueza con base en empleos de alta calidad, sostenibilidad ambiental e inclusión social. 1% para I+D+I parece una cifra razonable, pero requiere también asociarse al “¿para qué?”. Inversión, Institucionalidad y ejes estratégicos deberían ir de la mano, acá son tres niños díscolos.

B) Poca complementariedad entre las inversiones en I+D

Uruguay está desbalanceado hacia una fuerte inversión pública. A este respecto, existen experiencias interesantes. Por ejemplo, los aportes al Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria generados por IMEBA, y su contraparte estatal, son un buen modelo que sitúa a Uruguay tercero en inversión en I+D en relación con el valor bruto agropecuario dentro de América Latina. La captura de fondos privados en torno al Centro de Innovación de Vigilancia Epidemiológica, liderado por el Institut Pasteur, también demuestra el potencial que puede haber en algunas áreas. 88% de la inversión en Uruguay es pública. El promedio regional es 62%, y en los países mencionados como referentes se ubica entre 32% y 45%. Esto tiene impacto sobre la dinámica de la inserción laboral: 80,9% de los investigadores en nuestro país están en el ámbito de la educación superior, y sólo 1,2% en el ámbito empresarial. En el caso de la región, en promedio, esa distribución es 72% en educación pública y 16,6% en empresas. En Nueva Zelanda, 31% de los investigadores están en empresas, mientras que en Dinamarca y Holanda esa cifra asciende a 60% y 70%, respectivamente. Según una encuesta de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (2016), cerca de 30% de las empresas productoras de bienes y servicios (privadas y públicas) han realizado actividades de innovación. No obstante, dentro de estas actividades, la compra de equipamiento es ampliamente mayoritaria (más de 84% en la industria y 60% en servicios), en tanto las relacionadas con la producción de conocimiento ocupan un lugar muy menor (10% en industria y 29% en servicios). Falta, por tanto, una dinámica de mayor interacción y sinergia entre las capacidades de CTI y el tejido productivo nacional. La falta de capacidad de absorción de dicho tejido, las potenciales “soluciones” de los centros de investigación que no respondan a problemas reales del sector productivo, así como las estrategias que hoy basan su competitividad en otros factores distintos a la innovación basada en investigación y desarrollo de nuevos productos y procesos, pueden estar en la base de las explicaciones.

Además de la falta de complementariedad, se configura una dinámica particular del sistema, en la que predomina lo público y lo académico. Esto puede ser visto en clave de proceso, de forma de entender que crear las bases de la investigación y la educación pública es el cimiento, pero teniendo presente que el sistema precisa crecer con equilibro entre todos sus componentes (investigación, desarrollo e innovación). De lo contrario, las personas y las capacidades científicas generadas podrían no realizarse plenamente en el país, dada la falta de conexión con el tejido productivo o con las políticas que abordan sus problemas centrales (competitivos, sociales y ambientales), las cuales deben sustentarse cada vez más en CTI para su eficiencia y eficacia.

C) Altos niveles de incertidumbre y largos períodos de tiempo entre la inversión y el retorno privado

Es clave mantener las apuestas estratégicas y ser conscientes de los tiempos requeridos para tener retorno social y económico de las inversiones en I+D. Consolidar un sistema de I+D+I requiere inversión sostenida y visión de medio y largo plazo. Las inversiones en CTI llevan su tiempo de maduración, y comienzan a dar frutos a los 15 o 20 años. Se comienza definiendo las apuestas, y en torno a ellas se inicia el proceso de formación de las personas en sus diversos niveles (grado, máster, doctorado, posdoctorado), la conformación de equipos humanos, la creación de infraestructuras con equipamiento costoso y espacios edilicios adecuadas, la visibilidad a través de publicaciones y eventos (como congresos y seminarios), y el establecimiento de redes internacionales. Luego se puede desarrollar la capacidad de generar tecnologías para, sobre ellas, diseñar estrategias de transferencia, coinnovación y comercialización o utilización por parte del sector público o privado. Finalmente, una vez pasados de cinco a diez años de su utilización a gran escala, se puede empezar a lograr impactos que transformen la sociedad y la economía de un país.

Foto del artículo 'Invertir en I+D+I: más dinero con visión estratégica y orientación a desafíos'

Abortar este proceso en cualquiera de las etapas de desarrollo implica, como en el mito de Sísifo, volver a arrancar de cero para subir la cuesta. Generalmente las personas formadas en este proceso, y en contextos como el de Uruguay, de innovación en condiciones de escasez,2 generan una capacidad de resiliencia y una visión y gestión integral de los procesos que luego son muy reconocidas en el exterior. Por ello, cuando se afectan estos procesos, las personas implicadas tienden a emigrar hacia otros contextos donde son muy demandadas. Es bueno aclarar que estos procesos se dan, con sus particularidades, en todos los ámbitos científicos y culturales, y que la riqueza de un sistema de innovación también se concibe por la riqueza y la diversidad de sus creaciones culturales y sus ciencias sociales.

D) La “paradoja de la investigación” y los bajos niveles de rentabilidad social de la investigación

Sin duda, acá y en todo el mundo, no es sencillo demostrar el retorno de la inversión en I+D+I. Igualmente, es bueno tener presente que además del retorno económico existen retornos sociales, como la mejora de los servicios públicos de salud, la sostenibilidad ambiental, los alimentos más saludables y la formación de una ciudadanía crítica y democrática, por nombrar sólo algunos. La cuenta hay que hacerla de forma holística y pensando a mediano y largo plazo, especialmente en economías en que los procesos comentados para la creación de capacidades llevan de 15 a 20 años y donde la naturaleza tiene tanta importancia. Visiones economicistas de corto plazo pueden hipotecar el futuro.

Hacia adelante, Uruguay tiene el desafío de seguir fortaleciendo la inversión pública en CTI y promover un mayor involucramiento de los actores privados. Su complementariedad es clave para obtener retornos sociales y enfrentar los problemas centrales de nuestra sociedad: primera infancia, agregado y captura de valor en torno a la producción sostenible de alimentos en el marco del cambio climático, salud pública integral y cuidados de una población envejecida, digitalización social inclusiva y reflexiva, viviendas dignas para toda la población, etcétera. En tal sentido, es importante:

  • Asegurar mínimos niveles de inversión privada y pública, de acuerdo con los objetivos políticos definidos.
  • Desarrollar políticas de innovación para asegurar la diversidad de producción de conocimiento y de actividades de I+D, balanceando investigación, desarrollo e innovación (con diferentes formas de apropiabilidad e impulso a la innovación, tanto en el ámbito privado como en el público).
  • Evitar que la agenda de la política de investigación anule la agenda de la política de innovación. Son fenómenos diferentes, con objetivos diferentes, y que usan instrumentos de política diferentes. Si bien se separan en la parte de diseño, requieren de apoyo mutuo y coordinación en la implementación.3
  • Crear, en el marco de consorcios entre actores privados y organismos de investigación, plataformas científico-técnicas con actores empresariales y fondos competitivos en torno a los desafíos país.
  • Dinamizar el sector cooperativo con ciencia, tecnología e innovación a todo nivel.
  • Establecer políticas inteligentes de impuestos e incentivos que promuevan la I+D+I sostenible.
  • Abordar el tema género, analizando de forma integral las dinámicas sociales e institucionales que llevan al desarrollo de trayectorias profesionales diferentes de mujeres y hombres.
  • Poner el foco en los retornos sociales del sistema de innovación y evaluar el impacto en relación a los desafíos acordados.
  • Dirigir la inversión pública a consolidar universidades e institutos públicos con exigencias de calidad y evaluaciones nacionales e internacionales (e independientes) para su mejora continua.
  • Tomar riesgo con las políticas de inversión en I+D y ser pacientes. Igualmente, es hora de valorar y valorizar el aporte de lo público, abriendo el abanico a una batería de acciones desde lo estatal que destraben los cuellos de botella del sistema con creatividad, audacia y control social.4
  • Evitar quedar capturados por grupos de interés y dinámicas bloqueadoras, dando espacio a la experimentación de nuevas soluciones y alternativas, y combatiendo las inercias, las rutinas y los prejuicios. Las dificultades para desarrollar el sector del cannabis son un claro ejemplo. Por ejemplo, experiencias de agroecología u orgánicas, más que contar con el apoyo del sistema, sobreviven a él.
  • Basar las decisiones de inversión en datos confiables y rigurosos sobre el desempeño del sistema de innovación, construyendo indicadores y procesos robustos de seguimiento, monitoreo y evaluación.
  • Analizar las fortalezas y los problemas existentes dentro de nuestro contexto. Arocena y Sutz destacan, de las experiencias de los sistemas nacionales de investigación (SIN) de países centrales, la “acción orientada a objetivos”, que puede ser sintetizada de la siguiente manera: “Las políticas de innovación son realmente un instrumento en la conformación de los SNI; las políticas de innovación son instrumentos de articulación; el éxito de estas políticas depende grandemente de que se tome en cuenta la perspectiva de los actores al diseñar intervenciones, esto es, que se tengan presentes los intereses, las necesidades y las posibilidades de los diferentes actores de la interacción innovativa. Estas orientaciones para la acción innovativa, si se aplicaran de forma sistemática y prestándole debida atención a las fortalezas y problemas de cada país “sureño”, serían seguramente más efectivas que la extendida práctica, tan común en América Latina, de copiar la forma sin tener en cuenta los problemas específicos en juego y el contexto real en que aparecen”.

El proceso está en marcha. En el contexto de la covid-19, el círculo virtuoso o triángulo de Sábato está en acción: la dinámica entre centros de investigación (y los resultados de los equipos de investigación, tanto a nivel científico como tecnológico), empresas privadas y Estado, mediante su aplicación en políticas de salud pública y recibiendo para la toma de decisiones el asesoramiento del Grupo Asesor Científico Honorario. Esto ha generado gran expectativa en torno a las posibilidades y las capacidades del sistema de CTI como palanca o motor para el desarrollo integral, aportando soluciones concretas a los problemas relevantes del país. Es hora de aprovechar esta oportunidad histórica, invirtiendo con visión y consolidando procesos que permitan impulsar un cambio de nuestra matriz productiva y mental.


  1. Borrás y Edquist (2019). 

  2. Sutz (2020). 

  3. Edquist (2019). 

  4. Mazzucato (2014 y 2019).