La supuesta neutralidad de los presupuestos públicos: la “ceguera de género”

Las desigualdades existentes

A esta altura del partido son más que conocidas las consecuencias de las desigualdades de género para las mujeres: penalización salarial por maternidad, tasas de desempleo más altas, concentración de los empleos en sectores de la economía poco dinámicos (educación, servicios sociales y de salud, y servicio doméstico), mayor carga de trabajo no remunerado en los hogares, mayor dificultad de acceso y menores niveles de participación en cargos de jerarquías y representación política, entre otros. Veamos algunos números ilustrativos de esta situación en nuestro país.

Observando datos de la tasa de desempleo de 2019, mientras para los hombres fue 7,3%, para las mujeres ascendió a 10,7% (Encuesta Continua de Hogares 2019). Asimismo, existe una desigual distribución del trabajo no remunerado en el hogar, en la que las mujeres dedican en promedio 18 horas semanales más que los hombres principalmente a tareas domésticas y de cuidados (Instituto Nacional de Estadística, 2013).

En cuanto a la participación política, Uruguay se ubica en el puesto 16 de 19 en el ranking de mayor representación de mujeres parlamentarias en América Latina (ONU Mujeres, 2019), inferior a 20%, aun con una ley de cuotas vigente.

La expresión más terrible de estas desigualdades son, sin lugar a dudas, los hechos de violencia basada en género. Uruguay tiene la segunda mayor tasa de mujeres asesinadas por sus parejas o ex parejas de América Latina (ONU Mujeres, 2018). Durante 2018, se recibió una denuncia por violencia de género cada 13 minutos (Observatorio del Ministerio del Interior).

Estos datos ponen en evidencia la necesidad de generar políticas públicas que aborden las desigualdades, incorporando la perspectiva de género de forma transversal en sus distintas etapas. No alcanza con que los gobiernos reconozcan la necesidad de garantizar la equidad entre varones y mujeres, sino que para que esta igualdad se materialice es fundamental contar con un presupuesto acorde.

El presupuesto público como herramienta de priorización

Teniendo en cuenta que estamos iniciando la etapa de discusión parlamentaria del Presupuesto Nacional para los próximos cinco años, consideramos clave analizar la planificación y la asignación de fondos públicos para comprender los énfasis y las prioridades que caracterizará a las políticas del gobierno.

El Presupuesto Nacional, herramienta de política fiscal que distribuye los recursos existentes a través de la asignación presupuestal, refleja la prioridad que se le otorga a la provisión y el acceso a un conjunto de bienes y servicios públicos por parte de la ciudadanía.

Desde la economía feminista se destaca que la política fiscal (y el Presupuesto Nacional, en este caso) puede cumplir una función de redistribución y reorganización del trabajo de reproducción social (de cuidados) que actualmente es sostenido por el trabajo no remunerado y feminizado. Las actividades de cuidados generan las condiciones para la reproducción de la vida de la población en general y de la fuerza de trabajo en particular, por tanto, constituyen una pieza clave para la economía del país.

Presupuestos Sensibles al Género

Los Presupuestos Sensibles al Género (PSG) surgieron a fines de los años 80 y tienen como objetivo integrar la perspectiva de género de forma transversal en el proceso de planificación de recursos (elaboración del Presupuesto Nacional). No son presupuestos elaborados por separado para varones y mujeres, sino que se logran a partir de la incorporación de un enfoque que considere integralmente los impactos para varones y mujeres en las distintas etapas del ciclo presupuestal.

Los PSG permiten analizar el impacto diferencial en varones y mujeres de las políticas públicas e identificar necesidades presupuestales específicas para la ejecución de políticas que tengan como objetivo cerrar brechas en materia de género. Una vez formulados, dan visibilidad a los recursos destinados a reducir desigualdades de género y permiten monitorear, evaluar y rendir cuentas de las acciones realizadas para contribuir a la igualdad y la equidad.

A partir de la Conferencia Mundial sobre la Mujer de las Naciones Unidas de Beijing, en 1995, los presupuestos sensibles al género se comenzaron a implementar en América Latina liderados principalmente por instituciones rectoras de las políticas de igualdad y promoción de la mujer (usualmente del ámbito estatal), con acompañamiento de organizaciones y redes feministas y con contribuciones de instituciones académicas y de investigación, y de organismos internacionales.

En síntesis, los PSG parten del reconocimiento de la no neutralidad de género de la acción gubernamental. Presumir neutralidad en la elaboración del Presupuesto Nacional se transforma más bien en una “ceguera de género”, que reproduce las inequidades existentes en la sociedad.

La incorporación del enfoque de género en el ciclo presupuestal en Uruguay

En línea con los tratados, las convenciones y los acuerdos internacionales¹ suscriptos por Uruguay, que establecen compromisos para eliminar las desigualdades de género, en el año 2018 el Consejo Nacional de Género presentó la Estrategia Nacional para la Igualdad de Género 2030, como una hoja de ruta para orientar el accionar del Estado en materia de igualdad de género a mediano plazo.

Una de las directrices de esta estrategia refiere a incluir la dimensión de la igualdad en el diseño, la implementación, el monitoreo y la evaluación de las políticas públicas. Para lograr esto, es imprescindible instrumentar el presupuesto con enfoque de género en todos los organismos, visibilizando las partidas presupuestales orientadas a la igualdad de género.

Actualmente en Uruguay la formulación del Presupuesto Nacional se realiza a partir de un enfoque moderno que incorpora la metodología de “presupuesto por resultados”, que vincula la asignación de recursos a acciones concretas, y a metas de producto y de resultados para el cumplimiento de los objetivos de la política pública. Este enfoque introduce una mirada transversal con base en los objetivos de las políticas públicas, favoreciendo la superación de la mirada sectorial o por organismo. En este marco, a partir del período 2015-2019 el Consejo Nacional de Género promovió la creación de proyectos presupuestales específicos que permiten identificar o etiquetar los gastos de funcionamiento e inversiones de cada organismo, con el objetivo de disminuir las desigualdades de género. Hasta el momento el registro del gasto en estos proyectos es voluntario y, por tanto, queda librado a la decisión de cada organismo. Adicionalmente, a partir de 2016 la Oficina de Planeamiento y Presupuesto incorpora en el informe de rendición de cuentas de cada organismo un apartado específico para explicitar las acciones destinadas a lograr la equidad de género.

Resultados de estas iniciativas: los primeros pasos

El gasto identificado en estos proyectos presupuestales fue apenas 0,09% del total de gastos de funcionamiento e inversiones en 2019. Sin embargo, tanto en la rendición de cuentas de 2018 como en la de 2019 se explicita que los montos identificados con el objetivo de disminuir desigualdades de género reflejan parcialmente el esfuerzo presupuestal de los organismos. Además, el informe de 2019 menciona la existencia de distintos criterios con los cuales los organismos entienden que sus acciones contribuyen a la igualdad de género; algunos logran identificar el gasto, pero otros únicamente enuncian las acciones realizadas o viceversa.

De esta forma, si bien la medida de apertura o etiquetado del gasto en los proyectos específicos vinculados a género es fundamental para tener una noción del presupuesto destinado a disminuir las desigualdades de género, las características de la implementación del proceso complejizan el análisis de los recursos que efectivamente se invierten y la evaluación del impacto de estas políticas.

Uruguay ha avanzado hacia la incorporación de la perspectiva de género en la elaboración y el seguimiento de su Presupuesto Nacional; sin embargo, este proceso es aún muy incipiente y queda camino por andar hacia la implementación de un Presupuesto Nacional sensible al género.

La no obligatoriedad del etiquetado del gasto, las debilidades en las capacidades técnicas de los equipos que participan en las distintas etapas del ciclo presupuestal, rigideces de los sistemas de información utilizados y los distintos niveles de priorización que los organismos otorgan a la igualdad de género son barreras identificadas por diversas investigaciones académicas y por la sociedad civil para la avanzar en la institucionalización del PSG.

Presupuesto, no palabras

En el contexto actual, caracterizado por un proceso de definición del Presupuesto Nacional para el próximo quinquenio y un decreto de recorte presupuestal vigente, surge la interrogante de qué lugar se le dará al objetivo de eliminar las brechas de género.

En varias declaraciones públicas el presidente y la vicepresidenta han señalado que se reforzará el presupuesto destinado a atender el problema de la violencia de género. Asimismo, las autoridades del Instituto Nacional de las Mujeres han remarcado su compromiso con atender las inequidades de género, territorializar las políticas de género, y fortalecer la autonomía económica y la participación política de las mujeres. Sin embargo, las acciones y las decisiones de cambios institucionales tomadas en estos meses han resultado en cambios institucionales que tienden a debilitar programas y políticas (y sus unidades ejecutoras) tales como el Sistema Nacional de Cuidados, que tiene objetivos de reducción de brechas de género. Coincidimos con las declaraciones de la vicepresidenta en cuanto a la importancia de ver en el futuro cómo la voluntad política de disminuir las desigualdades y brechas de género se verá reflejada (o no) en la distribución presupuestal.

Este artículo surgió a partir de lo trabajado en el colectivo Lado F. Las autoras agradecen especialmente a Lorena Alesina por sus comentarios. Este y otros contenidos generados por integrantes del colectivo se pueden ver en economialadof.wordpress.com.