Michael Borchardt: “La eficiencia no se decreta, no se impone; se construye diariamente”

Fue director de la Unidad de Presupuesto Nacional, de la Asesoría Macroeconómica y de la Unidad de Gestión de Deuda. Mirando hacia atrás, considera que “se hicieron una enorme cantidad de cosas que cambiaron, de fondo, la forma en que se concibe y se arma el Presupuesto”. Mirando hacia adelante, está convencido de que el principal desafío para mejorar la eficiencia y la efectividad del gasto, y fortalecer el proceso presupuestal, pasa por apuntalar “las capacidades de gestión en los organismos ejecutores del gasto”.

¿Cuál es la importancia del Presupuesto Nacional y qué rasgos distintivos tiene en Uruguay?

El Presupuesto es la ley más importante para un gobierno, dado que lo va a condicionar y le va a posibilitar el despliegue de las políticas que llevará adelante durante los próximos cinco años. El Presupuesto marca lo que va a estar, y lo que no va a estar, en el plan de gobierno. Después se puede hacer ajustes, pero serán marginales, con lo cual el Presupuesto es, sin lugar a dudas, el eje vertebral de lo que va a ser la gestión del gobierno.

En Uruguay el Presupuesto tiene dos características importantes. Primero, somos el único país en el mundo que tiene un Presupuesto quinquenal. Por un lado, eso da previsibilidad a las asignaciones. Sin embargo, por el otro, genera una importante rigidez en materia de gasto. Esta particularidad viene acompañada con la necesaria flexibilidad que tiene que tener el Poder Ejecutivo para poder realizar algunas adecuaciones y modificaciones a lo largo de todo ese período. Obviamente, las rendiciones de cuentas pueden tener revisiones de gasto, pero básicamente el partido se juega en el Presupuesto. Hay que tener en cuenta que el Presupuesto no es un marco fiscal de mediano plazo, que es lo que uno debería tener como referencia. Por el contrario, el Presupuesto asigna partidas en firme, que son derechos a gastar. Después se le puede poner topes de ejecución a una parte de ese universo. Pero el hecho de que no sea un marco de mediano plazo implica mayor rigidez y mayor riesgo ante un entorno cambiante.

Esto lo tomamos como algo natural, porque está anclado en la Constitución. Pero cuando uno mira afuera, queda de relieve que no es la práctica habitual. Siempre los presupuestos son anuales y en general se encuadran dentro de un marco fiscal de mediano plazo, de tres a cinco años. Converger hacia un marco como este permite alinear la estrategia del Poder Ejecutivo con el Presupuesto, pero requeriría una reforma constitucional. Entonces, uno tiene que ser pragmático. No concita particular interés transformar la Constitución por este tipo de motivos, así que uno tiene que convivir con las restricciones que tiene.

La otra característica que tiene Uruguay, que también es bastante particular, es que existen organismos con iniciativa presupuestal, que son los comprendidos en el artículo 220 de la Constitución.¹ Ellos pueden presentar su propuesta directamente al Parlamento, el Poder Ejecutivo presenta una propuesta para ellos, que puede ser igual o diferente, y el Parlamento opta por una u otra. Esto genera una economía política de la discusión presupuestal, tanto de forma previa como en el Parlamento. Esto, además, se vincula con lo primero. Los organismos del artículo 220 son entes autónomos y servicios descentralizados, que no forman parte del Poder Ejecutivo, y por tanto este no les puede poner topes de ejecución para los gastos de funcionamiento e inversiones, como sí lo puede hacer en el caso de la Administración Central, como pasó con el reciente Decreto 90/2020. Estos organismos, que además son los principales prestadores de los servicios públicos básicos, como educación y salud, son los grandes ejecutores del gasto, y además son los que más han crecido en los últimos 15 años de gobierno del Frente Amplio.

¿Cuál es la relación entre la discusión presupuestal y la discusión fiscal?

La discusión presupuestal tiene dos anclas. Primero, un ancla fiscal, a partir del encuadre macroeconómico. Esto incluye, entre otras cosas, las proyecciones macroeconómicas, de ingresos, la fijación de las metas fiscales y la discusión en torno al espacio fiscal. Segundo, el destino de las asignaciones de gasto que se traducen en créditos presupuestales, que son autorizaciones máximas a gastar. Obviamente, estos dos mundos se tocan, pero no siempre es sencillo pasar de lo que son asignaciones presupuestales a lo que es el impacto fiscal que estas tienen. Eso implica realizar un conjunto de supuestos. Supuestos de modificaciones presupuestales, dado que existen reglas para modificar los créditos a lo largo del ejercicio, supuestos de ejecución de esos créditos y también supuestos de pago de los gastos efectivamente realizados. En la medición fiscal el gasto impacta cuando se paga. Existe entonces una secuencia de supuestos y estimaciones que requiere un conocimiento de la técnica específica y de las características de cada organismo, además de herramientas informáticas adecuadas. El conocimiento en profundidad de los temas presupuestales no abunda, ni en la Administración Central, ni tampoco en el Parlamento. Son pocos los legisladores con trayectoria y conocimientos profundos en estos temas. Además, no hay muchos lugares donde aprenderlo más que en la práctica, con lo cual es bastante difícil. Una salvedad: recientemente se creó un posgrado sobre gestión presupuestal y financiera pública en la Facultad de Ciencias Económicas. La discusión se da sobre los créditos presupuestales y la información que se presenta en los tomos con cuadros, que acompañan y que forman parte de la Ley de Presupuesto, no sólo son complejos de entender, sino que además es muy difícil extraer de ahí conclusiones respecto de sus impactos fiscales. En general la discusión presupuestal se centra en las partidas limitativas, y en realidad debería tenerse en cuenta la totalidad de los créditos presupuestales, y en particular las partidas que tienen carácter estimativo y que son muy significativas, como la asistencia financiera a la seguridad social, los intereses, etcétera. Por tanto, del análisis de los tomos no es posible sacar conclusiones claras sobre el tema fiscal. Por eso, para que el Parlamento efectivamente pueda discutir sobre los temas presupuestales con mayor profundidad se requiere continuar mejorando la transparencia y la información, de forma de ayudar a conciliar esos dos mundos. En definitiva, son dos cosas distintas, que requieren conocimiento específico y que tienen reglas de negocio que también son específicas. Por eso no es para nada sencillo. De hecho, es ahí donde se inició mi trabajo en el ministerio a partir del año 2005, en tratar de entender la vinculación entre lo fiscal y las asignaciones presupuestales como un precursor del gasto.

¿Cuáles han sido las mejoras introducidas sobre el proceso presupuestal desde ese inicio?

Hubo un proceso muy importante de transformación de la gestión presupuestal y financiera, que, por cierto, no fue concebido como tal desde un origen. Fue un proceso acumulativo, en el que a medida que iban apareciendo los problemas íbamos intentando subsanarlos. Mirando en retrospectiva, se hizo una enorme cantidad de cosas que cambiaron, de fondo, la forma en que se concibe y se arma el Presupuesto. Esto uno lo puede ver como en etapas. En 2005 estábamos con importantes problemas fiscales y financieros, no teníamos caja, por lo que el primer gran desafío fue lograr una consolidación fiscal y financiera, en un marco de acuerdos con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y otros organismos internacionales, a efectos de generar confianza, y a la vez intentado sacar un Presupuesto que permitiera encauzar las necesidades y las demandas sociales que habían estado reprimidas durante mucho tiempo. Fue un trabajo de relojería fina tratar de que eso funcionara, pudiendo atender gradualmente las necesidades mediante un despliegue de políticas que se encuadrara dentro de un marco fiscal razonable. También había que recomponer la confianza en el funcionamiento mismo del Presupuesto, en el sentido de que el Presupuesto aprobado por el Parlamento se podía ejecutar, no se le pusieron topes de ejecución, y que luego se iba a pagar en tiempo y forma. Esta fue la primera etapa, que entendemos fue exitosa y obviamente nos llevó más de cinco años. 

La segunda etapa fue un período de fortalecimiento institucional, de construir capacidades internas en el Ministerio de Economía y Finanzas [MEF] y en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto [OPP]. En el MEF, que es lo que más conozco, se había creado la Oficina de Deuda en 2005, la Unidad de Presupuesto en 2007, y posteriormente la Unidad de Organismos Multilaterales. Además, se fortaleció sustantivamente la Asesoría Macroeconómica. Entonces, hubo un importante esfuerzo por generar institucionalidad, por capacitar gente, servidores públicos con conciencia y orgullo de esa condición, que cumplieron su rol, que muchas veces no es el más amigable, por cierto, con convicción. Esto no es menor, porque cuando entré en la Asesoría Macroeconómica, en 2005, sólo había cuatro profesionales, muy buenos, pero eran sólo cuatro. No había un conocimiento específico para la gestión de la deuda, ni una gestión centralizada del Presupuesto. Es decir, la debilidad institucional del MEF era muy grande. Mirándolo desde esa perspectiva, creo que logramos dejar un ministerio con capacidades institucionales, gente formada y con experiencia y sistemas de información operativos, que permitirán a las siguientes administraciones desplegar las políticas que quieran desde un marco de mayor información e institucionalidad. De eso se trató esta segunda etapa de fortalecimiento, de construir institucionalidad, y eso es mucho más que crear una unidad. Es dotarla de procesos de trabajo, de personas, de capacitación, de sistemas estandarizados. En este sentido, se buscó desarrollar sistemas para cambiar la forma en que se elabora operativamente el Presupuesto. Antes el Presupuesto se elaboraba por mail, con iniciativas que se imprimían, se firmaban y se volvían a ingresar en la Contaduría General de la Nación.

Hay que pensar que es una ley que puede tener 800 artículos, con tiempo acotado para su elaboración y una fecha de entrega inamovible, el 31 de agosto. Por ende, no sólo existía una probabilidad enorme de cometer errores y desinteligencias, sino que además existían problemas vinculados a la falta de transparencia. En 2010 lo que desarrollamos fue un sistema, que luego se fue perfeccionando y que hoy sigue operativo, para permitir que cada ministerio ingrese su propuesta presupuestal, la justifique de forma estandarizada y la costee. Todos los organismos que participan en el proceso, la Contaduría, la Unidad de Presupuesto, la OPP, la Presidencia, la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC), etcétera, pueden ver las propuestas, revisarlas, opinar y valorarlas. Todo ello en una plataforma que asegura trazabilidad y transparencia a lo largo de todo el proceso. A su vez, el organismo que hizo una propuesta puede darle seguimiento a los comentarios y a los problemas que vayan surgiendo en el camino. En efecto, se institucionalizó y se transparentó un proceso que antes era totalmente artesanal. Con la misma lógica, posteriormente se desarrolló otro sistema para la gestión de las modificaciones presupuestales a lo largo del ejercicio, que permite estandarizar la información requerida para solicitarlas y que constituye una plataforma de interacción fundamental para el seguimiento de la ejecución. Además, se desarrolló un sistema para proyectar y darles seguimiento a los créditos presupuestales. Esto puede parecer algo obvio, pero no lo es, y nos llevó mucho tiempo desarrollar la metodología que nos permitió entender y darles seguimiento a los créditos presupuestales. Este sistema se complementa con el desarrollado por la Tesorería General de la Nación para realizar la planificación de los pagos, en conjunto con los ministerios y organismos del artículo 220. De esta manera, se logró vincular en un mismo sistema la proyección de los créditos presupuestales con la planificación financiera acordada con los organismos.

La Tesorería pasó a fijar el monto mensual de los pagos para cada organismo para todo el año, generando así previsibilidad hacia adelante. Esa no era la práctica habitual antes y, por ende, había incertidumbre respecto de la oportunidad de pago de los proveedores. A su vez, la Tesorería dejó de ser la que decide a qué proveedor pagar, lo que pasó a ser responsabilidad del organismo ejecutor, que es el que conoce sus compromisos y los prioriza. Entonces, entiendo que todo el proceso se ordenó, se hizo más transparente y se profesionalizó.

Pasamos ahora a la tercera etapa del proceso de transformación, que está vinculada al gran desafío que en mi visión queda hacia adelante y que está centrada en fortalecer las capacidades de gestión en los organismos ejecutores del gasto. Estoy convencido de que esto es imprescindible para mejorar la eficiencia y la efectividad del gasto, y a la vez para mejorar la calidad de la formulación, la discusión y el seguimiento presupuestal.

Es importante subrayar que, si bien los temas de la gestión pública son menos conocidos y no despiertan pasiones, son fundamentales, porque las herramientas de gestión son las que soportan el despliegue de cualquier política que el gobierno defina. Pese a ello, la gestión en la Administración Central y los organismos del artículo 220 en general se realizaba con herramientas bastante rudimentarias, muchas veces con planillas electrónicas, y algunas veces con sistemas ad hoc desarrollados puntualmente, lo que requería un gran esfuerzo por parte de los funcionarios involucrados en el proceso para construir datos básicos, y además no desde la función analítica que deberían tener. Esto no se condice con la disponibilidad de herramientas existentes en pleno siglo XXI. Si uno piensa en cualquier empresa mediana, esta tiene un sistema de gestión; los ministerios no los tenían.

Es muy difícil pensar en promover una gestión eficiente si no se tiene la información básica para gestionarse. La información con la que cuenta el gobierno, el eje vertebral, es la información del Sistema Integrado de Información Financiera, que, si bien es un buen sistema, su objetivo es el seguimiento y el control presupuestal, y claramente no es un sistema de gestión. Si uno piensa en una empresa que no tiene un sistema para gestionar las compras y los contratos, que puede costear sus actividades, que no tiene centros de costos, que no puede vincular la planificación con la ejecución, que no tiene inventarios, que no tiene contabilidad, parece muy difícil pensar que se va a poder gestionar adecuadamente. Creo que la necesidad de contar con herramientas de gestión en el gobierno, para dar un salto en calidad, es indiscutible. El tema es cuál es la estrategia más adecuada, porque el “deber ser” es bárbaro, pero el problema es cómo llegar a eso.

Nosotros, en su momento, diseñamos una estrategia que demostró ser eficiente y adecuada a la realidad nacional. Nos inspiramos en la experiencia de algunos países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, y en particular de Nueva Zelanda, y procuramos adaptarla a nuestra realidad y a nuestras posibilidades. En 2016 se creó el Programa de Fortalecimiento de la Gestión Presupuestaria, para apoyar el desarrollo de herramientas de gestión en los organismos ejecutores. Nuestra convicción es que, para contar con información de calidad, esta debe surgir de sistemas de gestión, y no ser cargada de forma administrativa (“a dedo”), y debe ser usada y servirle al organismo que la genera, no sólo a los organismos centrales. Cada organismo por sí solo no está en condiciones de enfrentar una transformación tan profunda, y además los costos serían inmanejables. Por ello se siguió una estrategia de apoyo centralizado, que llevó al desarrollo de un sistema integrado, modular, en software libre, que se ha denominado “GRP Estado Uruguayo”, que es propiedad del Estado, por lo que no se paga licencias. De esta manera, los desarrollos se pagan sólo una vez, y lo que se desarrolla para un organismo puede ser aprovechado para ser implementado en los demás. Asimismo, un desarrollo y un mantenimiento centralizado aseguran que la evolución sea coherente y armónica, además de las notorias economías de escala.

Hoy podemos decir que este proceso fue exitoso, en tanto en apenas cuatro años se logró que 20 organismos participaran en forma voluntaria en el programa,² ya sea en forma global, o con algunos módulos, o algunas unidades ejecutoras, además del desarrollo de sistemas trasversales para la gestión de los juicios del Estado, y gestiones vinculadas con la ONSC, entre otros. Los costos de implementación se redujeron a menos de la quinta parte y los tiempos en más de un tercio. Los procesos se estandarizaron, se cambió la forma de trabajo y se logró la mancomunión de esfuerzos de todas las partes. Este es un proceso profundo de transformación, silencioso, gradual, imprescindible. La eficiencia no se decreta, no se impone, se construye diariamente, con procesos como este.

¿También se avanzó en materia de transparencia presupuestal?

Entiendo que ahí también se realizó un avance notorio. Eso es fundamental para aportar elementos a la discusión presupuestal, sobre algo que, como señalaba al principio, es bastante difícil de desentrañar. A veces hay gente que sabe mucho del área de política sectorial, de educación, salud o de seguridad, por ejemplo. Sin embargo, no conoce los temas presupuestales que están vinculados a ellas. Entonces, la transparencia forma parte de una concepción que busca aportarle, especialmente al Parlamento, más elementos para una discusión de calidad. Entiendo, como ejemplo de mojones en transparencia, las exposiciones de motivos de las leyes de presupuesto y rendición de cuentas, que fueron bastante extensas y densas en contenido. Se explicitaban los supuestos, las proyecciones, los objetivos de política, y se analizaban los avances que se habían alcanzado en las diferentes áreas de política, y eso fue valorado por parte de legisladores de todos los partidos políticos. Además, más recientemente se lograron otros avances adicionales en ese sentido. Se incluyó un tomo con la fundamentación de los artículos del proyecto de ley para facilitar su comprensión. De nuevo, hay que pensar que cada cámara tiene 45 días o menos para discutir 500 u 800 artículos. También se elaboró un tomo de análisis presupuestal, que presenta la información en forma sintética, y facilita la comprensión de lo que está pasando con el Presupuesto y la ejecución del gasto. Asimismo, la OPP desarrolló el portal de transparencia presupuestaria y la Unidad de Presupuesto, un portal con información anual de la ejecución, que también representa avances importantes. En suma, hubo esfuerzos para mejorar la información y la transparencia a todos los niveles, para el Parlamento, para la ciudadanía, y también para los ejecutores del gasto.

¿Es esperable la continuidad de este proceso?

Con un cambio de gobierno las improntas pueden ser distintas, y eso es claramente legítimo. Sería deseable que los procesos de mejora de gestión fueran esfuerzos permanentes, y que se constituyeran políticas de Estado en lo que es la generación de herramientas para la gestión, en tanto llevan a un cambio cultural y los cambios culturales son procesos graduales y evolutivos, y cuando se interrumpen se frustra un esfuerzo que luego es muy difícil de recomponer. Tal vez no hemos sabido transmitir adecuadamente las virtudes de estos procesos y programas, o quizá entendamos de forma diferente cómo contribuir a una gestión pública más moderna y eficiente. Me estoy refiriendo al Programa de Fortalecimiento de la Gestión Presupuestal que comenté anteriormente, ya que las actuales autoridades están reduciendo drásticamente el despliegue de este programa, interrumpiendo y comprometiendo así un proceso de transformación de la gestión pública profundo y auspicioso.

El tema es que, en momentos de restricción y recorte, puede no valorarse adecuadamente el potencial de este tipo de procesos para la mejora de la gestión y la construcción de un sector público más eficiente. Sin embargo, en el poco tiempo que llevan implementados, han permitido estandarizar procesos, mejorar los controles e identificar oportunidades de ahorro, así como mejorado la planificación y el control. No es una discusión de recortar o no, se entiende la impronta del gobierno. Está claro que esto es una inversión y cuesta plata, pero debe tenerse en cuenta que los costos son realmente reducidos en relación al volumen de gastos que gestiona cada organismo y a las oportunidades de mejora que pueden generar. Estamos hablando de organismos que son enormes, que no cuentan con información básica para gestionarse, y hay que relativizarlo bajo esa dimensión y a la luz del salto cualitativo que estos procesos permiten generar hacia el futuro. Esto no es un alegato por el programa, es porque estoy convencido de que la mejora de la gestión pública en general y de la gestión presupuestal en particular pasa necesariamente por generar mayores capacidades e información en los organismos ejecutores del gasto. Tener buena información es clave, y no es información administrativa, es información generada desde abajo (desde los sistemas) para orientar las acciones de los ministerios. Si no se tiene costos, productos, valuación de lo que se hace es difícil mejorar la calidad de la discusión presupuestal, al margen del esfuerzo que se pueda poner. 

¿Hay una fragmentación institucional del proceso presupuestal?

Hoy en el Presupuesto participan los ministerios y los organismos del artículo 220, que son los ejecutores del gasto, y participan por el Poder Ejecutivo la OPP, el MEF y la ONSC. Los roles y las funciones de cada uno son algo que adecúa cada administración. A veces el peso está más en uno, y a veces en otro. Me voy a referir al rol que tuvo cada organismo durante los últimos 15 años y que en la actualidad pueden haber cambiado. Dentro del MEF, habitualmente las oficinas que participan son la Asesoría Macroeconómica, con las proyecciones, el encuadre y el seguimiento macro y fiscal y el seguimiento de algunas políticas sustantivas; la Unidad de Presupuesto, en lo que hace a la asignación y la instrumentación del Presupuesto, al seguimiento de la ejecución, la proyección de los créditos y la evaluación de las modificaciones presupuestales; la Contaduría, que tiene la responsabilidad de los aspectos operativos de la formulación y la ejecución del Presupuesto; la OPP, que era la responsable de la definición de los programas presupuestales y la realización de las evaluaciones, y en lo referente a la inversión pública; y la ONSC, en todo lo referente a los recursos humanos.

¿Eso es una debilidad?

Uno tiene que partir de lo que está e ir introduciendo transformaciones, bajo el entendido de que a veces la estrategia más eficiente no es ponerse a intentar cambiar las cosas de raíz. Si uno lo pensara en frío, arrancando desde cero, seguramente no sería esta la configuración que uno construiría. Entiendo que puede no ser la más razonable, y en esa línea van las recomendaciones de los organismos internacionales, que entienden que tiene que haber una mayor claridad en los roles y en la autoridad del proceso. Sin embargo, adecuándonos a la realidad institucional existente, se entiende importante fortalecer la coordinación. 

Otro tema que me gustaría mencionar es que Uruguay no cuenta con una oficina de presupuesto del Parlamento. El Parlamento tiene un rol fundamental a cumplir en el proceso de discusión y seguimiento presupuestal. Sin embargo, si bien hay legisladores de todos los partidos que tienen experiencia presupuestal, no existe una institucionalidad técnica propia del Parlamento que asesore en todos los temas técnicos de Presupuesto. En muchos países existen este tipo de oficinas, que aportan y facilitan la discusión legislativa en un área tan relevante.

Por último, entiendo que para continuar el proceso de mejora presupuestal y de asignación de recursos deberíamos pensar en diseñar una reforma presupuestal, siguiendo por ejemplo lo que hicieron Francia o Austria hace unos años. Es una reforma compleja, técnica, que implica mucha negociación, y una negociación que esté por encima de los avatares político-partidarios circunstanciales, que constituya en una política de Estado la modernización del proceso presupuestal.