La modificación del indicador “histórico” de ajuste anual de la BPC agudiza la caída de ingresos de los hogares

El gobierno optó por ajustar la Base de Prestaciones y Contribuciones (BPC)¹ con base en el indicador que registró la menor variación en 2020: los salarios (7,76%)² frente a los precios que lo hicieron en mayor medida (9,41%). Con esto el gobierno modificó el indicador “histórico” de ajuste de la BPC: el índice de precios al consumo (IPC), optando por fijarla según la evolución de índice medio de salarios (IMS). Esta decisión tiene impactos en la recaudación a través del IRPF (impuesto a la renta de las personas físicas) categoría II (en adelante, IRPF), el impuesto de asistencia a la seguridad social (IASS) y también en el gasto, mediante diversas prestaciones a la seguridad social que, a partir del presupuesto aprobado, toman la BPC como criterio para fijar topes y ajustar montos.

Con este cambio, el gobierno prioriza la recaudación fiscal mediante el IRPF y el IASS por sobre otros objetivos, como intentar amortiguar la caída de los ingresos reales que están sufriendo trabajadores y jubilados, producto de una política salarial restrictiva. Asimismo, lesiona el valor real de un conjunto de prestaciones sociales, entre las que se encuentran el seguro de paro y el seguro por enfermedad, y otras que tienen como objetivo apoyar a niños y adultos mayores que viven en hogares de muy bajos ingresos.

Así, el gobierno pierde otra oportunidad de aminorar la caída de ingresos provenientes del fuerte deterioro del empleo, los salarios y las pasividades, y de un conjunto de prestaciones a las que ni siquiera se les garantiza el mantenimiento de su valor real. Por otra parte, le agrega otro factor de prociclicidad a la política económica, con las consecuencias económicas y sociales que esto conlleva. Además, se aparta de su histórica línea de críticas al IRPF y al IASS e incumple sus promesas electorales y de gobierno de disminuir o incluso derogar alguno de estos tributos.

La fiscalidad por encima de todo

Con la decisión tomada por el gobierno, el monto mínimo imponible del IRPF y sus sucesivas franjas tendrán una caída en términos reales de -1,6%. Dicho mínimo, en 2020, a valores de 2021, era de 34.610 pesos. En 2021 se redujo a $34.090. A causa de ello, el impuesto comenzará a gravar a partir de ingresos más bajos que en 2020 en términos reales, y aquellas personas que ya lo paguen, y logren mantener sus ingresos, pasarán a pagar una tasa efectiva mayor.

A pesar de esto, en la práctica es posible esperar que la recaudación de este impuesto caiga durante 2021, aun quitando del medio el efecto cantidad ‒los cambios en el empleo‒ del cálculo. ¿Cómo es posible?

Esto se debe a que es tan pronunciada la caída de los ajustes de los salarios nominales para los trabajadores públicos (pasaron de ajustar 8,79% en 2020 a 4,20% en 2021) y privados (3% en enero luego de 0% en julio del 2020)³, que el ajuste de 7,76% de las franjas impositivas va a implicar que muchos trabajadores tengan una menor exposición frente al impuesto y que alguno incluso pueda dejar de pagarlo. Esto es así porque los ingresos imponibles nominales para tributar estos impuestos crecerán en 2021 a un ritmo mucho menor que antes y, en particular, lo harán a un ritmo mucho menor que el aumento de las franjas.

El gobierno, al utilizar este año el IMS y no el IPC como indicador de ajuste de la BPC, busca acotar la caída de la recaudación. Si se hubiera mantenido el ajuste por IPC, se podría procesar una baja mayor en la tributación del impuesto, lo que permitiría al conjunto de trabajadores que tributa IRPF compensar parcialmente la pérdida salarial que están experimentando.

El IPC, respecto del IMS, es el indicador más adecuado para ajustar las franjas del IRPF y del IASS, en tanto permite gravar más cuando los salarios suben en términos reales y menos cuando bajan. Esta ha sido la variable utilizada por el Frente Amplio en su gobierno, en el marco de una política de sostenido aumento del salario real.

A través de los años la combinación de aumento salarial y una BPC ajustada con base en la variación del IPC permitió aumentar el universo que tributa el impuesto (de 27,5% en 2010 a 34,5% en 2018), así como la tasa efectiva del impuesto sobre el universo de contribuyentes, que pasó de 5,4% a 7,7% del total. Los trabajadores tributaban más porque ganaban más. Dicho aumento se dio en paralelo con una baja sostenida del IVA, impuesto regresivo que grava más a quienes menos tienen, de 23% a 18% en su tasa básica para compras con débito, además de la eliminación del impuesto de contribución para el financiamiento de la seguridad social (Cofis), que operaba en idéntico sentido.

Por su carácter contracíclico, no es de extrañar que el IPC sea el indicador predominante utilizado en buena parte del mundo desarrollado para ajustar las franjas del IRPF. Utilizar el IMS en esta coyuntura implica perseguir un objetivo fiscalista en la fase contractiva del ciclo, aumentando la prociclicidad cuando caen los salarios.

En el caso del IASS el ajuste de las pasividades es 7,57%;⁴ lógicamente este se encuentra en línea con el aumento del IMS, dado el mandato constitucional que liga el ajuste de las pasividades con la evolución de los salarios (nominales en el caso de las pasividades y líquidos en el IMS). Por tanto, la tasa de imposición promedio de los jubilados en 2021 no debería variar sustancialmente respecto de la que tuvieron en 2020.

Gasto social a la baja

El artículo 739 de la ley de Presupuesto para el período 2020-2024 (Ley 19.924) cambió el criterio de ajuste de un conjunto de prestaciones de la seguridad social que utilizaban la unidad reajustable (UR), que ajusta según el IMS, a la BPC.

Ligados a este criterio de ajuste se encuentran los montos máximos del seguro por enfermedad, los mínimos y máximos del seguro por desempleo, los montos de las asignaciones familiares (AFAM) a trabajadores formales de bajos ingresos ‒pagas por el Banco de Previsión Social (BPS); no incluye a las AFAM del Plan de Equidad‒ y los ingresos máximos de las familias para acceder a ellas. También la prima por edad a la que acceden las personas mayores de 70 años de bajos ingresos y que viven en hogares con bajos de recursos.

El gobierno creó una herramienta en la ley de Presupuesto que amplía su poder discrecional en la toma de decisiones y que le hubiese permitido mantener el valor en términos reales de estas prestaciones en el contexto actual, así como asegurarse de mantener e incluso ampliar en el margen la cobertura de las AFAM a hogares de bajos recursos. No obstante, al ajustar la BPC por IMS y no por IPC, eligió reducirlas 1,6% en términos reales y disminuir el umbral de acceso a las AFAM.

No es necesario resignificar aquí la importancia que el seguro de desempleo ha tenido y sigue teniendo en este contexto de pandemia para mitigar la pérdida de ingresos de aquellas personas que vieron reducido su horario de trabajo, su empleo fue suspendido temporalmente o directamente lo perdieron. Menos aún jerarquizar el rol del seguro por enfermedad, cuando transitamos un aumento exponencial del número de casos activos de covid-19. Tampoco el rol imprescindible de otras prestaciones pagadas por el BPS que están focalizadas en hogares de menores recursos y cuyo deterioro conlleva potenciales impactos en términos de pobreza. A todas estas prestaciones les afecta negativamente esta medida.

Sobra mucho túnel hasta ver la luz

Contra toda recomendación de manual, incluida la solicitud de la directora del Fondo Monetaro Internacional, Kristalina Georgieva, de llevar a cabo políticas fiscales expansivas para apoyar a hogares y empresas a transitar esta coyuntura, el gobierno mantiene al frente fiscal como prioridad absoluta frente a todo y ante todo. Por ello, prescinde de herramientas, que tiene al alcance, para paliar los efectos económicos y sociales de la pandemia, o las utiliza en el sentido contrario al deseado. No actuar o incluso profundizar los efectos de la crisis coyuntural, como lo hace con esta medida concreta, tiene costos en el tejido productivo y social que podremos llegar a lamentar durante mucho tiempo.