Hay pocos asuntos económicos más relevantes para el desarrollo económico y social de un país que aquellos que refieren a la forma como se vincula con la región que lo circunda y con el resto del mundo. Aún más si tales formas se concretan en “acuerdos comerciales” o “tratados de libre comercio”, es decir, preferencias arancelarias y variadas normas de corte económico con vocación de permanencia. Y más aún si tales formas hacen a los vínculos con países vecinos de mucho mayor tamaño económico que el propio y/o con alguna superpotencia global.

Exactamente así estamos: en la perspectiva de (eventualmente) redefinir (algunas de) las reglas que hacen a la vinculación económica con los países vecinos (Argentina y Brasil) y de definir otras tantas con la nueva superpotencia (China). Y todo ello bajo la lejana, pero cuesta pensar prescindente, mirada de la otra superpotencia global, Estados Unidos. La parálisis no es solución, pero los problemas complejos, y vaya que la construcción de una inserción para el desarrollo lo es, no tienen soluciones fáciles.

Apostando a tener lo mejor de los distintos mundos

La “apuesta del gobierno” –como se suele repetir sin reparar en lo riesgoso que implica hablar de “apuestas” en esta materia, en la que las decisiones tienen consecuencias de fondo, estructurales y de larga duración– es mantener imperturbables las reglas y costumbres que hacen al vínculo con la región y que se asumen en el seno del Mercosur, al tiempo que se consiguen ventajas de acceso a China en la producción agroexportadora, y todo ello sin afectar fuertemente la estructura industrial existente. Cherry picking denominan los sajones a esa ¿fantasía? de pretender elegir, siempre, lo mejor de cada escenario.

Nadie duda de que un tratado de libre comercio (TLC) entre China y Uruguay pasaría, dadas las características, complementariedad y dimensiones de las dos economías, la prueba de un estudio de factibilidad, especialmente si se mantiene una relación pacífica en la región. En particular, para que el cherry picking gubernamental sea posible, y sin entrar en valoraciones acerca de su viabilidad, sería necesario, en primer lugar, que los socios del Mercosur accedieran a dejar a un lado, al menos por un buen tiempo, la voluntad de construir efectivamente una unión aduanera (es difícil sostener que se converge hacia una política comercial común y una unión aduanera si a las dificultades actuales se agrega que uno de los miembros del ¿bloque? tiene un TLC con la segunda superpotencia global); y, en segundo lugar, que los socios acepten la señal de China, que ya es el principal socio comercial de la región, consolidando su presencia ahora por medio de un TLC, con lo que ello implica en términos de economía política para el balance de expectativas y poderes de los sectores agroexportadores e industriales de Argentina y Brasil. Por cierto, a ello habría que agregar que la propia China explicite su interés en el TLC y que todo lo anterior, más cierta capacidad negociadora vernácula, permita proteger por algún tiempo las sensibilidades defensivas sectoriales de la industria junto con el despliegue de políticas productivas de reconversión apropiadas (vade retro Alfie-Arbeleche).

La incógnita China

Lo cierto es que en relación al TLC con China sólo se conocen algunas vagas referencias a que el gobierno está trabajando en un estudio de (¿pre?) factibilidad, junto con otras informaciones relativas a estudios llevados adelante por agremiaciones directamente interesadas (algunas concretas, como los estudios de la Cámara de Industrias del Uruguay, CIU).

Mientras tanto, por el lado de la superpotencia asiática no sólo no hay información oficial (excepto por los dichos del embajador Wang Gang), sino que no existe en la web de la agencia encargada a tales efectos, el Ministerio de Comercio, referencia alguna al interés de alcanzar alguna clase de TLC con Uruguay, ni mención a ninguna clase de estudio de (¿pre?) factibilidad en curso o proyectado.

De hecho, Uruguay no aparece, por supuesto, en la lista de países que tienen un TLC con China (entre los que se encuentran Chile, Perú y Costa Rica), ni entre los que figuran con un TLC “en negociación”, ni, tampoco, entre aquellos que figuran en la lista de países “bajo consideración” para un TLC. Estos últimos son aquellos con los que se estarían realizando “estudios de factibilidad conjuntos”, categoría en la que figuran Colombia, Fiyi, Nepal, Nueva Guinea, Canadá (del que se da cuenta de reuniones relativas al estudio de factibilidad en 2017), Bangladesh, Mongolia y Suiza (que ya tiene un TLC y negocia su upgrade desde 2017).

Obsérvese que, mientras en el caso de Colombia el interés por un TLC remite a la época de la presidencia de Juan Manuel Santos, pero luego no hay noticias del cierre del estudio de factibilidad conjunto, para Panamá se da cuenta, para dicha categoría de estudio, de una primera reunión en enero de 2018, de su finalización en marzo de 2018, de un primer round de negociaciones en julio de 2018 y, finalmente, de un quinto round de negociaciones en abril de 2019, luego de lo que no hay noticias de avances.

Es decir, y más allá de que, por ahora, sólo se tiene noticia del interés chino por los dichos del embajador Wang Gang, convendría tomar nota de que hay casos de procesos de estudios de factibilidad conjunta que no se concretan, de negociaciones anunciadas que no se inician y, por supuesto, de otras que no se cierran.

En cualquier caso, supongamos, como decimos los economistas, que existe un intenso intercambio de insumos y pareceres entre algunas agencias y reparticiones de los respectivos gobiernos, aunque no haya mucho rastro público de ello. Curiosa forma de encarar la profundización de las relaciones con la superpotencia, en todo caso.

El punto del interés negociador de China no es menor, como lo revela un estudio de la CIU recientemente presentado, que resalta “el interés geopolítico de China en Uruguay” como uno de los argumentos principales para lograr un escenario de negociación favorable. Tan favorable que implicaría lograr, de la mano de una negociación eficaz, una apertura gradual del mercado uruguayo, basado en un cronograma de desgravación arancelaria progresiva, que incluya canastas desde 0 a 15 años y un universo suficiente de excepciones; normas de origen flexibles y adecuadas a la estructura productiva; mantener la flexibilidad para la aplicación de cláusulas de salvaguardia; no incluir compromisos en materia de compras públicas, salvaguardando los regímenes que prioricen la industria nacional; no incluir temas de propiedad intelectual más allá de los compromisos del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual de la Organización Mundial del Comercio, e incorporación de flexibilidades que permitan la acumulación diagonal de origen con terceros. Como se ve, un escenario de negociación muy, pero muy favorable. Todo parece indicar que la CIU debe tener asesores diplomáticos y expertos en geopolítica de primerísimo nivel.

Todos menos uno

Respecto de la relación con la región, es decir, en el Mercosur, Uruguay acaba de provocar un hecho significativo, por lo inédito: que la presidencia pro témpore de Brasil y la cumbre de presidentes del bloque se cierre con una declaración tripartita, es decir, con nosotros por fuera. Brasil, la potencia regional con cuyo gobierno, y en particular con su orientación económica, el gobierno de Uruguay tiene la mayor de las coincidencias, fue objeto de un insólito desplante, extraña forma de contribuir a fortalecer las posiciones en el gobierno brasileño más cercanas a las del gobierno uruguayo.

En palabras de Lucas Ferraz, secretario de Comercio Exterior del Ministerio de Economía norteño (Fazenda) y gran aliado de la posición del gobierno uruguayo, “el gobierno brasileño está alineado con Uruguay en el sentido de que el Mercosur precisa tener más resultados, para lo que precisa de flexibilidad negociadora. Lo que aún no está maduro en el gobierno brasileño es qué se entiende por flexibilidad negociadora”, “falta una definición clara de cuál sería el formato de esa flexibilidad”, “Itamaraty tiene una posición más conservadora, cree que el Tratado de Asunción genera un obstáculo. Tenemos un saludable debate interno, que dificulta poder darle a Uruguay la posición de Brasil tal y como ellos pretenden”. Concluyó diciendo que “cualquier país puede anunciar negociaciones; en el único momento en que tendremos que abordar una cuestión legal será cuando ese acuerdo tenga que ser internalizado, lo que demorará años. La seguridad jurídica que pretende Uruguay sólo vendrá con una decisión del Mercosur” (“Brasil quiere mirar hacia el mundo, óptimo si es con el Mercosur; si no, vamos solos”, entrevista de Janaína Figueiredo, O Globo, 13/12/2021).

Obsérvese el alineamiento del referente de Fazenda con la estrategia de avanzar en las negociaciones extrarregionales sin “pedir permiso” pero, según razonablemente advierte, sin exigir, y menos si es a voz en cuello, seguridades públicas y formales que el propio gobierno brasileño no puede, al menos actualmente, dar. Y nótese que la entrevista a Ferraz es anterior a la cumbre, es decir que puede interpretarse como una clara señal pública de comprensión hacia Uruguay en pos de la redacción de una declaración (verdaderamente) conjunta y que contuviera aquellos elementos necesarios para satisfacer la posición uruguaya. Agréguese que la concreción de una rebaja del arancel externo común (AEC) –así fuera tan limitada como la propuesta– tenía el valor de ser casi que el único logro que Fazenda podía exhibir en pos de una “modernización” del Mercosur muy cercana a la reclamada por el gobierno uruguayo. Ni aun así.

En efecto, el desagrado público llegó inmediatamente: “esa postura causa un bloqueo”, no crea “confianza”, “conduce a un callejón sin salida” y “es difícil de entender”, dijo a la agencia de noticias Efe el embajador Pedro Miguel Costa e Silva, secretario de Negociaciones Bilaterales y Regionales para las Américas de Itamaraty, tras la cumbre.

Costa e Silva ya había “tomado nota” del comunicado de la cancillería uruguaya del 7 julio, en el que se ataba la rebaja del AEC a la demanda de flexibilización y en el que se anunciaba que se “comenzará a conversar con terceros para negociar acuerdos comerciales extrazona”. “El gran proponente de esa discusión era Uruguay, y Uruguay ahora hizo pública una postura de naturaleza política. Bueno, tomamos nota y vamos a ver. Al mismo tiempo, Uruguay dijo en la misma nota que continúa 100% comprometido con el Mercosur y que es full member, entonces no creo que valga la pena especular. Vamos a esperar y ver en la práctica”, había dicho en aquel entonces (Búsqueda, 15 de julio).

En todo caso, y asumiendo la urgencia en la necesidad de lograr una mejor inserción, ¿es así, con una estrategia de confrontación con los socios del Mercosur, y en particular con el líder regional, que se pretende continuar renovando, en algunos casos anualmente, las variadas normas que otorgan preferencias en las condiciones de acceso de nuestros productos a los países de la región y/o regímenes especiales de importación y exportación?; ¿es así que se pretende que las “imperfecciones” que afectan la fluidez del comercio regional no sean aún mayores?; ¿es así que se pretende dar seguridades a las inversiones extranjeras con vocación y destino regional?; ¿es así qué se pretende que el TLC con China transforme a la plaza logística uruguaya en una “puerta de acceso a la región”?

El movimiento de ¿la cancillería?, de ¿la diplomacia presidencial? es sorprendente, en particular si se considera que el atractivo chino por alcanzar un acuerdo con Uruguay difícilmente sea tan grande como para no tener en cuenta la oposición frontal de Brasil, su principal interés en la región, y de Argentina, por más que esté muy debilitada e inmersa en una multitud de problemas.

De hecho, recuérdese, que la anterior iniciativa de vinculación económica amplia, profunda y formal a China, es decir, por la vía de un TLC, quedó frustrada antes de dar sus primeros pasos bilaterales (se hicieron los estudios de factibilidad, pero sólo por la parte uruguaya) ante la imposibilidad del gobierno de Tabaré Vázquez de asegurarle a China que se contaba con el aval de los socios del Mercosur.

No se trata, por cierto, de negar la necesidad imperiosa de mejorar la inserción de nuestra economía respecto de la extrarregión (y, por cierto, también en la región) ni de someter dichos esfuerzos a la aquiescencia de Itamaraty (o del Palacio San Martín), sino de reconocer las restricciones como un paso ineludible para superarlas.

En definitiva, las autoridades actúan como si se hubieran creído el cuento, por ellos mismos contado, de que era “el Plenario del Frente Amplio” el que trancaba todo avance en la inserción económica (negando, incluso, aquellos efectivamente alcanzados) y que bastaba con un cambio de gobierno para alcanzar acuerdos enormemente beneficiosos con la, supuestamente, larga lista de países que estaban esperando.

La posición nacional en cuanto a la inserción económica debería ser, si no el objeto de una política de Estado, al menos el resultado de amplios acuerdos políticos y sociales que guíen la mayor movilización de recursos técnicos y políticos de los últimos tiempos en pos de obtener los mejores resultados en las negociaciones y de preparar un esfuerzo productivo (ya sea para concretar las oportunidades que se revelan como para reconvertir a los sectores afectados) de proporciones. Lejos estamos de ello. Y, vale aclarar, no alcanza con el generalizado consenso técnico y político existente en el sentido de que Uruguay debe mejorar sustantivamente la calidad de su inserción, en la región y en su articulación con el resto del mundo. No alcanza, porque tal consenso, como vimos, debe ser bajado a la realidad. Y no es sencillo.