No es novedad que el desempeño económico en 2020 y lo que va de 2021, en términos comparados, fue sumamente pobre. El gobierno intenta matizar los malos resultados obtenidos planteando que la caída de Uruguay en 2020 respecto a 2019 (-5,9%) fue de las menores en la región, detrás de Paraguay (-0,6%) y similar a la de Brasil (-4,1%) y Chile (-5,8%). Sin embargo, esta comparación no logra capturar de forma precisa los efectos de la pandemia, ya que durante 2020 hay meses con y sin el shock, y porque las trayectorias de crecimiento en 2019 también son diferentes entre países.
La mejor forma de medir el impacto de la pandemia sobre la actividad económica consiste en tomar el dato del PIB del último trimestre disponible, en este caso el segundo trimestre de 2021, y compararlo con el último trimestre de 2019, considerando los valores desestacionalizados.
De esa forma vemos que, a pesar de que la economía uruguaya tuvo en el segundo trimestre de 2021 un desempeño mejor al previsto en general por los analistas (creció 0,9% en términos desestacionalizados), todavía se ubica 2,8% por debajo del nivel previo a la pandemia. Este comportamiento sitúa a Uruguay entre los países de peor desempeño económico durante la pandemia de la región, junto con Argentina y muy por debajo de Chile, Paraguay y Brasil, países que ya recuperaron los niveles de actividad prepandemia, como se observa en la gráfica.
En particular, se destaca el muy pobre desempeño económico que tuvo Uruguay a partir del tercer trimestre de 2020, luego del rebote que siguió a la fuerte contracción del segundo trimestre por la irrupción de la pandemia. En efecto, en los últimos tres trimestres (entre el tercero de 2020 y el segundo de 2021), la economía uruguaya creció tan solo 2,1%, mientras Brasil creció 4,3%, Argentina y Paraguay, 5,9%, y Chile, 11,2%. Este mal desempeño de nuestra economía, con una recuperación muy por debajo de lo previsto inicialmente por el gobierno, que visualizaba el shock ocasionado por la pandemia como algo muy transitorio y con una rápida recuperación posterior (en forma de “V”), casi sin dejar secuelas en el camino, es sin duda reflejo de las opciones de política económica adoptadas.
La política económica llevada a cabo por esta administración no logró traducir los buenos resultados sanitarios de 2020 y el conjunto de fortalezas políticas, sociales, económicas y financieras construidas por Uruguay (algunas de ellas de larga data, como la estabilidad institucional) en un menor impacto del shock y una recuperación económica más veloz.
La amortiguación del golpe y recuperación actual se cimentó en buena medida en proyectos heredados del gobierno anterior, como la construcción de UPM 2, el ferrocarril central y las obras de PPP en curso. También se apoyó en factores externos, como el boom actual de precios internacionales de los productos de exportación uruguaya, con la soja y la celulosa a valores cercanos a los máximos históricos.
Hasta el momento no han habido por parte del gobierno iniciativas ni innovaciones relevantes en cuanto a la estrategia y las herramientas para impulsar el crecimiento económico.
Los incentivos a la inversión a los que se echó mano descansan en la institucionalidad que venía de antes. No hubo un rediseño de la política. Los ajustes realizados simplemente respondieron a cambios en las necesidades que surgen de la coyuntura, como también se hizo durante los gobiernos anteriores, cuando se ajustaron los parámetros para acceder a los beneficios en función del contexto económico.
Por su parte, se pudo potenciar al Sistema Nacional de Garantías (SiGa) como instrumento relevante para mantener el acceso al financiamiento de las empresas, porque ya estaban sentadas las bases para ello. Lo mismo sucedió con la matriz de protección social, que permitió brindar aseguramiento a una parte muy importante de la población mediante el Sistema Nacional Integrado de Salud, el seguro de paro y de enfermedad y las transferencias de ingreso.
Confiado en que el éxito inicial de la estrategia sanitaria llevaría a que la recuperación económica fuera rápida, el gobierno consideró que no era necesario implementar mayores medidas de alivio para las empresas y los hogares más afectados por la pandemia, ni desplegar un paquete de reactivación económica que apuntale la reactivación.
Esto constituye un factor fundamental en la explicación de la debilidad observada del crecimiento de la economía respecto a los países de la región. Asimismo, y a pesar de que los datos del segundo trimestre probablemente lleven a una corrección al alza de las proyecciones de crecimiento de los analistas para este año, la notoria ausencia de políticas activas para la pospandemia, confiados en el despliegue del “malla oro”, seguramente nos conducirá a un pobre dinamismo económico este año y el próximo.
La falta de un encuadre macroeconómico consistente
Si siempre resulta complejo realizar proyecciones económicas, mucho más lo es en el contexto actual, pautado por una profunda crisis y una gran incertidumbre respecto al futuro. Es natural, por tanto, que existan diferencias entre las proyecciones realizadas y los datos finalmente observados. No estamos descubriendo la pólvora. Por eso no parece prudente festejar cuando se “acierta” a las proyecciones realizadas, en especial si no se cuenta con un marco de proyecciones económicas coherente y consistente entre sí, que tenga en cuenta las necesarias interacciones que existen entre las diversas variables.
Por ejemplo, en la exposición de motivos de la Ley de Presupuesto, presentada el 31 de agosto de 2020, el gobierno proyectó una caída del PIB para 2020 de 3,5%. La realidad terminó confirmando los alertas que en su momento se formularon respecto a que se trataba de proyecciones que no tenían sustento real, dado el contexto y la orientación de la política económica vigente. La caída de la actividad en 2020 terminó siendo de 5,9%, 2,4 puntos porcentuales mayor a la prevista en la Ley de Presupuesto, de los que 0,8 puntos se explicarían por el cambio de base del PIB.
Sin embargo, a pesar de ese peor desempeño económico respecto a lo proyectado, las proyecciones fiscales de 2020 se cumplieron. Es más, se sobrecumplieron, tanto en lo que refiere al déficit fiscal observado y estructural como al tope del gasto y de endeudamiento.
Corrigiendo por el efecto del cambio de base, el déficit fiscal de 2020 fue 0,2 puntos porcentuales del PIB menor al previsto. Y eso se dio pese a que los egresos del gobierno central y el BPS fueron mayores en términos del PIB a los proyectados. A pesar de este mayor gasto, igualmente se cumplió con la meta de déficit. ¿Cómo se logró? Debido a que la recaudación terminó siendo mayor a la proyectada, a pesar de que la actividad fue menor.
Consultado el equipo económico cuando compareció al Parlamento a presentar la Rendición de Cuentas, no le fue posible dar una explicación sobre los fundamentos de esta evolución. La respuesta fue que “la recaudación ha mostrado ser mucho más resiliente de lo que habíamos proyectado y por eso [...] la evolución de la recaudación fue mejor de lo que habíamos estimado”. En este contexto, el cumplimiento de la meta fue un “acierto”.
Respecto a la previsión de crecimiento para todo el período de gobierno, en el presupuesto presentado el año pasado se preveía una expansión acumulada de 11,7%, que estaba muy en línea con el crecimiento potencial de la economía estimado por el Ministerio de Economía y Finanzas (2,3% anual). Cuando se cuestionaba esas proyecciones por parte de los analistas por “optimistas”, desde el equipo económico se respondía: “Que me diga el analista que sostiene eso cuánto entiende que va a crecer la economía uruguaya en el quinquenio: ¡¿1% anual?, ¿1,5% anual?! Realmente creemos que un 2,3% de crecimiento promedio anual en el quinquenio es una proyección claramente realista y alcanzable... El que dice que somos optimistas, ¿cuánto cree que es el potencial de crecimiento en cinco años?”.1
Paradójicamente, las nuevas proyecciones de crecimiento presentadas este año en la Rendición de Cuentas prevén, ahora, un crecimiento de tan solo 6,6% en los cinco años de gobierno. Esto es una expansión promedio anual de 1,3%.
El equipo económico en su comparecencia al Parlamento argumentó que tal recorte en las proyecciones no surge por un cambio en las condiciones económicas, sino que se explica por la nueva metodología de medición del PIB, tal como surge de las actas parlamentarias: “Nuestras estimaciones de crecimiento económico para el quinquenio... no [se] reducen porque se piensa que se va a crecer menos por la pandemia o por factores exógenos; ese menor crecimiento [...] tiene que ver con una nueva metodología de cálculo de estimación del crecimiento agregado del conjunto del país”.
Y por si quedaba alguna duda, el equipo económico fue más contundente aún: “Lo que uno puede decir es que la historia demostraría que la economía uruguaya crece 0,7% menos al año”, tal como surge de las actas de la Comisión. Resulta llamativo que un cambio metodológico pueda tener un impacto de larga duración en la capacidad de crecimiento de una economía. ¿Es razonable suponer que el cambio de base del PIB haya disminuido la tasa de crecimiento potencial de la economía?
Pero además, esa reducción en el crecimiento anual de 0,7% por el cambio de base surge de la comparación de los datos de tres años (2017-2019). Si la comparación se realiza considerando un período más largo, desde 2012, la diferencia en la tasa de crecimiento entre una base y la otra se reduce a tan solo 0,1% anual, por lo que la explicación dada por el equipo económico para el cambio en las proyecciones luce menos razonable aún. Hubiera sido preferible, y sin duda mucho más defendible desde un punto de vista técnico, reconocer que las proyecciones realizadas en el Presupuesto no fueron correctas.
Achicando la cancha de la política económica
El equipo económico pidió en 2020 que se evalúe su gestión por el cumplimiento de la meta fiscal y el déficit fiscal. Posteriormente, a la luz de las críticas que ello le generó, se incorporó el empleo al set de políticas macro a “priorizar”, aunque no se han generado instrumentos ni se han previsto políticas activas de empleo para ello.
La política económica se reduce así a la política fiscal y monetaria, dejando por fuera la política de ingresos, o en un rol subsidiario. Esto constituye una fuerte ruptura con los tres períodos previos de gobierno frenteamplista, donde la política de ingresos, mediante la negociación colectiva y ajustes diferenciales del Salario Mínimo Nacional y para sectores de ingresos sumergidos, fue un pilar central para lograr que el crecimiento económico se tradujera en menor desigualdad y pobreza. Los lineamientos salariales durante las tres administraciones frenteamplistas fueron modificándose en las sucesivas rondas, respondiendo a entornos cambiantes, pero siempre respetando el objetivo que estructuró la política de ingresos: crecer con equidad.
Actualmente los salarios ni siquiera integran la programación macroeconómica presentada por el equipo económico, por lo que no contamos con una proyección oficial de salarios que explicite qué espera el gobierno para el resto del período en una variable central para el bienestar de la población. Al menos no se ha logrado que el equipo económico lo explicite, ni siquiera cuando se le consultó directamente, porque es difícil suponer que no se cuente con una proyección al menos pasiva de la evolución de los salarios, como parte de las proyecciones fiscales.
Esperando el derrame
La recaudación de DGI es un indicador clave para adelantar el desempeño del nivel de actividad. También es el reflejo de la orientación y prioridades de la política económica. Cuánto se paga y quiénes están pagando nos dice, en ausencia de cambios tributarios, a quiénes está beneficiando y a quiénes no la recuperación actual.
En relación con el primer punto, en el acumulado enero-agosto 2021 la recaudación en términos reales (descontada la inflación del período) aumentó 6,5% en relación con el mismo período de 2020. De nuevo, el dato correspondiente al período enero-agosto de 2020 no es el mejor para realizar comparaciones, puesto que contiene meses con y sin pandemia. Si comparamos los primeros ocho meses del año respecto a igual período de 2019, para aislar el efecto pandemia, vemos que la recaudación se expandió 1,5% en términos reales.
Por su parte, al analizar el dato, se observa que el IMESI relacionado a la venta de automotores 0 km creció 54,9%, explicado por el gran dinamismo que está mostrando el consumo de este tipo de bienes. Al excluir el IMESI que pagan los automotores y una cuotaparte del IVA, arancel externo y tasa consular relacionados a su importación, la recaudación se mantiene en niveles similares a los de 2019.
La orientación de la política económica se ve reflejada en la caída de la recaudación real de todos los impuestos asociados a rentas personales: IRPF-trabajo (-7,6%), IASS (-0,1%) y al consumo interno: IVA interno (-1,4%), IMESI combustibles (-9,8%), tabaco y cigarrillos (-9,6%) y bebidas (-11,0%). Esta es la contracara de una caída en el ingreso de los hogares, por el efecto conjunto de menos empleo y deterioro de salarios y jubilaciones.
Por el contrario, los impuestos asociados a la propiedad y rentas empresariales y capital están experimentando importantes aumentos en términos reales, lo que muestra quiénes están mejorando su situación económica. El IRPF-capital (cat. I), por ejemplo, aumentó 13,2% real en relación con 2019. Por su parte, el IRAE, el IMEBA y el Impuesto a las Transmisiones Patrimoniales crecieron 1,7%, 21,0% y 22,6%, respectivamente.
La pandemia podrá ser cuasi historia para algunos, como fue reconocido por integrantes del equipo económico, pero sus efectos y consecuencias derivadas de las escasas respuestas y la orientación de la política económica sigue haciendo mella en buena parte de la población, que no se está beneficiando de la recuperación en curso.