¿En qué consiste la nueva institucionalidad fiscal en Uruguay?

Entre los analistas especializados existe un creciente consenso respecto de la importancia que tiene el diseño de las instituciones que sustentan la gestión de las políticas macroeconómicas. En el caso de la política fiscal los acuerdos acerca del papel de la institucionalidad son aún más amplios, en la medida en que se trata de una política clave a la hora de definir un marco de estabilidad y previsibilidad para el normal funcionamiento de la economía. Es por ello que el análisis de la nueva institucionalidad fiscal implementada en Uruguay merece una atención particular que propicie un debate informado y riguroso acerca del aporte que la nueva organización institucional implica para lograr una mejor gestión macroeconómica.

En 2020 se modificó por ley la regla fiscal y se establecieron restricciones cuantitativas a algunos agregados presupuestarios. Junto con esta regla fiscal se crean dos nuevas instituciones técnicas que hacen parte de la nueva institucionalidad fiscal, el Comité de Expertos y el Consejo Fiscal Asesor, ambas de carácter honorario.

Actualmente un conjunto relevante de países cuenta con este tipo de instituciones, genéricamente denominadas consejos fiscales (CCFF), que pueden operar como complemento de reglas con límites numéricos a ciertos agregados presupuestarios, por lo que existen amplia experiencia y antecedentes a nivel internacional, especialmente en países desarrollados miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En Uruguay se han discutido algunos aspectos del diseño de las nuevas reglas numéricas, pero se ha analizado en menor medida el diseño de las instituciones creadas. En esta nota se revisa y se analiza el diseño de esta nueva institucionalidad en Uruguay a la luz de las recomendaciones de la OCDE para asegurar la independencia de esta, elemento fundamental para cumplir la función de control de estos CCFF.

Instituciones vigilantes

Una de las funciones fundamentales de estos consejos es la de control. Aunque no necesariamente requieren reglas que impongan límites numéricos a algunas variables fiscales, se complementan con ellas. Los resultados obtenidos a partir del funcionamiento exclusivo de las reglas fiscales y la necesidad de dar cumplimiento a la sustentabilidad de las finanzas públicas dieron lugar a que un número creciente de países conformen estos CCFF.

Recientemente el Fondo Monetario Internacional publicó un relevamiento de las reglas fiscales y consejos fiscales para 105 países, e identifica 51 CCFF.¹ En la mayoría de los casos estas instituciones fiscales independientes representan otro pilar dentro del marco institucional de reglas fiscales.

Estas reglas fiscales, así como los CCFF, presentan gran diversidad de formas institucionales. En lo que refiere a su dependencia funcional, algunos están adjuntos al Parlamento, otros desarrollan sus actividades en el marco de oficinas de presupuesto parlamentarias o responden al Poder Ejecutivo. En todo caso, los CCFF creados recientemente toman la forma de entidades autónomas.

Se observan múltiples mandatos, pero en casi todas las modalidades la principal función es la de control. De acuerdo a este relevamiento y sin ser taxativos, los CCFF pueden revisar propuestas presupuestales anuales o de medio término y evaluar la sustentabilidad de largo plazo de las finanzas públicas. En ciertos casos se les encomienda evaluaciones sobre el cumplimiento de los objetivos planteados previamente. A algunos CCFF se les solicita participar en la planificación presupuestal, preparando proyecciones macroeconómicas y/o participando en distintos niveles en la elaboración de los presupuestos, desde la revisión técnica de los supuestos usados para elaborarlos a mayores niveles de participación. Pero uno de los mandatos más extendidos es el de monitorear el cumplimiento de las reglas fiscales. En 2021, 80% de los CCFF fueron encargados de monitorear la implementación y funcionamiento de las reglas fiscales.

Principios y recomendaciones para la independencia de las instituciones fiscales

La OCDE ha elaborado una serie de recomendaciones y principios para que las instituciones fiscales puedan tener un carácter verdaderamente independiente.² Estas recomendaciones se centran en nueve aspectos. Primero, se señala la necesidad de consensos nacionales (especialmente acuerdos con todo el espectro político) para que estos consejos puedan ser eficaces y duraderos.

Para asegurar la independencia no pueden ser instituciones partidarias, deberían estar dirigidas por personas con probada competencia técnica en finanzas públicas, y las designaciones de sus integrantes deben ser realizadas por un período preestablecido y, en lo posible, en forma independiente del ciclo electoral. Es deseable que se establezcan las condiciones de desvinculación de los miembros del consejo. La OCDE recomienda que los cargos de la dirección sean remunerados, preferiblemente de tiempo completo, y que el equipo de trabajo sea seleccionado mediante competencia abierta. En caso de que se cumplan funciones a tiempo parcial, debe definirse con claridad en qué casos se está ante un conflicto de intereses con las otras actividades.

Se debe definir con claridad el mandato, preferiblemente en la legislación del país, así como los tipos de informes y análisis que se van a solicitar y plazos para la entrega de estos productos. Los CCFF deberían poder elaborar informes por iniciativa propia en tanto se realicen en el marco de su mandato. Deben contar con la autonomía necesaria para determinar un programa de trabajo consistente con sus funciones.

Los CCFF deben contar con los recursos necesarios para cumplir con el mandato que se les asigna (pago de las retribuciones del personal y los miembros remunerados del consejo) y estas asignaciones deben ser públicas. Se recomienda que se establezcan mecanismos de rendición de cuentas de los consejos al Parlamento mediante informes y/o comparecencias para responder preguntas. Para cumplir con las tareas encomendadas, el consejo debe contar con el acceso a toda la información relevante en tiempo y forma. La transparencia en su trabajo refuerza la independencia y genera credibilidad ante el público. Es deseable que los informes y análisis sean públicos y se establezca la oportunidad de su publicación. La recomendación incluye la fijación de canales de comunicación, en especial con la prensa y la sociedad. Finalmente, se recomienda que los consejos desarrollen mecanismos de evaluación externa de su trabajo.

Nueva institucionalidad fiscal en Uruguay

En 2020 se aprobó la Ley 19.889 (LUC), en cuyo texto y reglamentación se detallan las características que tendrá la nueva institucionalidad fiscal en Uruguay. A grandes rasgos, a iniciativa del Poder Ejecutivo, por intermedio del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), se designa un consejo fiscal asesor de carácter técnico, honorario, que debe ser independiente, a los efectos de asesorar al MEF en materia de política fiscal; y un comité de expertos cuya función principal es la de proveer los insumos para realizar los cálculos del balance estructural.

Al Consejo Fiscal Asesor (CFA) se le asigna el cometido de velar que las estimaciones del resultado fiscal estructural (RFE) se apoyen en bases académicas sólidas y objetivas. Para ello se le encomienda evaluar y monitorear el cálculo del RFE propuesto por el MEF, y participar como observador en los procedimientos establecidos para el cálculo y la estimación de factores determinantes como el PIB potencial y la brecha del producto. El CFA puede sugerir cambios en aspectos metodológicos y procedimentales para el cálculo del RFE, así como brindar asesoramiento en materias de política fiscal que afecten este resultado y la sostenibilidad fiscal, esto último, a solicitud del MEF. Puede sugerir mecanismos de corrección en caso de que se presenten desvíos de las metas definidas sólo a solicitud del MEF. Y, finalmente, se le otorga la potestad de proponer los nombres de los integrantes del Comité de Expertos (CE).

De acuerdo a la ley, el CFA deberá estar integrado por tres miembros, expertos de reconocido prestigio en la materia, los que serán designados por resolución del Poder Ejecutivo, en acuerdo con el MEF. Se prevé que los integrantes duren cuatro años en sus cargos, con renovaciones escalonadas, y puedan ser reelectos.

En la reglamentación de la ley se detallan las causales de cese de los miembros del CFA, así como las incompatibilidades, las prohibiciones y las pautas de funcionamiento. No se establece con claridad cuáles son los recursos financieros que se asignan (más allá de los consejeros, que son honorarios), sólo se indica que el MEF facilitará los medios materiales para su funcionamiento.

El segundo componente de esta institucionalidad fiscal es el CE, un comité de carácter técnico y consultivo que se relacionará exclusivamente con el MEF. Su cometido es proveer al MEF de las proyecciones de los componentes del cálculo del PIB potencial, que es luego utilizado para los cálculos y proyecciones del RFE. El CE deberá estar integrado por entre siete y 15 expertos y/o representantes de instituciones de reconocido prestigio, con la necesaria capacidad técnica para cumplir con el objetivo encomendado. Los miembros de este CE se mantendrán en sus funciones hasta que el Poder Ejecutivo disponga su reemplazo o presenten renuncia. La primera conformación del CE se hizo a propuesta del MEF y el Poder Ejecutivo realizó la designación. En la reglamentación se establece una lista de incompatibilidades con la función y requisitos para poder integrar el CE.

Se estipula que el MEF envíe a los miembros del CE un detalle de las variables a estimar y que cada institución deberá completar una planilla que incluya sus proyecciones para los siguientes diez años.

Está previsto que esta actividad se desarrolle como mínimo una vez al año, en oportunidad del envío al Poder Legislativo del proyecto de ley de Rendición de Cuentas o del proyecto de ley de Presupuesto Nacional, para habilitar que estas instancias presupuestales incorporen los cálculos de RFE y otros insumos para las reglas fiscales, pero el MEF puede solicitar actualizaciones de las estimaciones en otras oportunidades.

Nuestra institucionalidad a la luz de los principios de independencia

Que estos consejos fiscales sean independientes en el sentido que la OCDE define es fundamental para el cumplimiento de su función de control. De lo contrario, el desempeño de su tarea podría sesgarse hacia la convalidación de desajustes en la política fiscal.

En el diseño uruguayo se conforman dos comisiones, ambas dependientes en su nombramiento del Poder Ejecutivo, y no está previsto dentro de sus funciones que informen o rindan cuentas al Parlamento. Tanto el CFA como el CE funcionan vinculándose con el MEF pero no están adscriptas a este.

Dado que la creación de esta nueva institucionalidad es parte de una ley de características especiales, ello no permitió que esta nueva institucionalidad contara con consensos nacionales, lo que a futuro podría implicar un riesgo para su continuidad.

En lo que refiere a la autonomía de la CFA, se prevé que se pronuncien en forma colegiada mediante informes vinculados a las metodologías utilizadas para el RFE, y sólo en estos temas cuentan con iniciativa propia. El CE exclusivamente brinda la información solicitada por el MEF.

No está prevista una asignación de recursos específica, el Consejo y el Comité tienen carácter honorario, aunque se dispone para el CFA que el MEF le brinde ciertos recursos para su desempeño, aunque no se especifica con claridad cuáles son los recursos asignados. Que los integrantes de los consejos asesores no reciban remuneración por su asesoramiento es una experiencia que se puede encontrar en otros países,³ donde también se conforman consejos asesores integrados por economistas con reputación en el mundo académico, que brindan su asesoramiento de forma gratuita. En una amplia mayoría, incluso en esos casos, se cuenta además con instituciones fiscales independientes con características diferentes a la propuesta en nuestra normativa, que cuentan con financiamiento específico.

La escasez de procesos competitivos en la selección de los integrantes de los CCFF es un rasgo que Uruguay comparte con muchos otros países. El criterio de integración en nuestro país se ha guiado fundamentalmente por los antecedentes, la reputación y la calificación de los integrantes seleccionados. Estas valoraciones se aplicaron también para la elección de las instituciones que conforman el CE. Pero la renovación de las integraciones probablemente requiera mecanismos que vayan más allá de personas o instituciones concretas de forma de asegurar la independencia de acción de esos CCFF y la transparencia en las nominaciones.

Aunque en el caso del CE se establecen con claridad las ocasiones y los plazos para la elaboración y entrega de los productos, el acceso a la información por parte de sus integrantes es un aspecto a pulir en el futuro. El primer informe del CFA⁴ recoge esta dificultad y propone al MEF la publicación y disponibilidad de una base de datos que dé cuenta de las variables necesarias para los cálculos solicitados a los expertos, la que debería ser entregada junto a la planilla a completar.

En lo que refiere a la transparencia y comunicación, no hay páginas web específicas ni del CE ni del CFA. En la página del MEF se ha creado un espacio donde se hacen públicas las actas del CE y del CFA, así como los comunicados emitidos por el CFA. La información que proviene de los CE es limitada y no está previsto un espacio en el que se detalle cómo se obtienen los resultados que se presentan al MEF.⁵ Quizás estos aspectos que fortalecerían la transparencia se podrán desarrollar a futuro, aunque no esté previsto en la normativa. Una adecuada comunicación brinda transparencia y da credibilidad a los resultados, evitando que estos provengan de una “caja negra”.

No están establecidos ni previstos mecanismos de evaluación externa de los productos que elaboran los integrantes del CE y del CFA. Aunque todavía no es una práctica generalizada, cada vez más países se pliegan a este principio.

Sin duda, el diseño institucional que se ha adoptado en Uruguay intentó contemplar algunas de las recomendaciones realizadas por la OCDE y ajustarse a las prácticas internacionales. El análisis expuesto en esta nota alerta, no obstante, acerca de múltiples aspectos que podrían y deberían ser mejorados si es que se pretende consolidar una institucionalidad fiscal que asegure la estabilidad y la previsibilidad del marco general en que se desenvuelven las políticas macroeconómicas. Existe aún camino a recorrer para fortalecer la independencia de las instancias técnicas consultivas y para asegurar la necesaria transparencia que se requiere en la definición de las metodologías aplicadas y en el manejo de los datos. Estas dimensiones resultan fundamentales si es que se aspira a que las nuevas instituciones contribuyan a dar cumplimiento cabal de la función primordial de control que ellas deben cumplir.

Silvia Rodríguez-Collazo, investigadora asociada del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve). Investigadora del Instituto de Estadística de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Universidad de la República, Uruguay. Entrada del Blog SUMA de Cinve; www.suma.org.uy.