El futuro de la movilidad urbana en Uruguay

La movilidad urbana es el medio a través del cual las personas acceden a bienes y servicios que están dispersos en el territorio. El modelo de movilidad (la participación de cada modo de transporte, las tecnologías predominantes, el diseño de las calles) moldea nuestras ciudades y es de las políticas públicas con mayor impacto en la vida cotidiana.

En el último siglo, la narrativa de la industria automotriz ganó las calles, transformando lugares con múltiples usos en lugares que son sólo de paso. El esquema que predomina en nuestras ciudades se enfoca en asegurar que las personas puedan moverse puerta a puerta en su propio auto en el menor tiempo posible: la mayoría de los recursos de información y tecnológicos que han surgido en los últimos años se están orientando hacia ese objetivo, que de todos modos no siempre se cumple. Este modelo no es sostenible en una doble dimensión: dificulta la satisfacción de otras necesidades humanas que también requieren espacio urbano y compromete las posibilidades de las generaciones futuras de satisfacer sus necesidades.

El continuo aumento de la flota de vehículos privados en los últimos años podría hacernos pensar que hay un destino ineludible a medida que la economía crece: tener una mayor demanda de transporte privado y más autos en las calles. Sin embargo, la evidencia internacional muestra que, con el crecimiento económico, hay dos caminos alternativos para las ciudades: uno basado en el auto privado, con baja densidad de población, y otro basado en el transporte público y la movilidad activa, con ciudades más densas y más vida urbana. Las ciudades que han seguido esa trayectoria típicamente atravesaron tres etapas: pasaron del foco en mover vehículos típico de la segunda posguerra a una nueva etapa, a partir de los años 90, orientada a mover personas (movilidad sostenible), y luego a una tercera etapa, más reciente, dirigida a la mejora de la calidad de vida urbana. El rol de la política es fundamental para que se desarrolle una trayectoria u otra.¹

La movilidad como derecho

En este artículo se esbozan tres direcciones en las que Uruguay debe avanzar para lograr una movilidad sostenible y ciudades más vibrantes, humanas y disfrutables. Lo primero es establecer la movilidad segura como un derecho. Varios países y jurisdicciones han definido esto en sus legislaciones (por ejemplo, México, Costa Rica y el Estado de Berlín). Al establecer el derecho a la movilidad a nivel legal, se puede obligar a las autoridades a proveer infraestructura completa (incluyendo movilidad peatonal y ciclista) en cada nueva obra.

En particular, dado que andar a pie es la forma más básica y universal de movilidad, las veredas son la principal infraestructura de movilidad y debería ser responsabilidad de las autoridades departamentales que tengan estándares de calidad adecuados y que estén presentes en todos los barrios (asegurándoles los recursos para hacerlo). El esquema actual, en el que cada propietario es responsable de su vereda, lleva a discontinuidades y falta de mantenimiento que son obstáculos insalvables para mucha gente y hacen que más viajes, aunque sean cortos, se hagan en auto y no a pie. En los barrios periféricos la falta de veredas directamente recluye a algunas personas dentro de sus casas.

El derecho a la movilidad segura también se debe plasmar en una verdadera estrategia de Visión Cero a nivel nacional. La idea, que surge en la legislación sueca en 1997, es que las muertes y lesiones graves en siniestros de tránsito no son aceptables. Los conductores de camiones, buses, autos y bicis y los peatones, todos pueden cometer errores: es tarea del diseño de las calles y las reglas de uso del espacio minimizar el costo de esos errores humanos.

Un elemento central para esto es limitar la velocidad: en torno a 30 km/h se da una inflexión en las probabilidades de muerte en caso de que un peatón sea embestido por un auto en movimiento. Eso llevó a varias ciudades a establecer ese máximo en todas las ciudades, con algunas excepciones (desde 2021 en todas las ciudades españolas, en París y otras ciudades francesas). La experiencia muestra que el cambio redujo las muertes y lesiones graves en el tránsito, sin afectar sustancialmente los tiempos medios de viaje de los autos.

Una nueva jerarquía de calles

Bajo la premisa de que la movilidad es un derecho y la ciudad debe velar también por otras necesidades humanas, es necesario romper con la lógica imperante en la que todas las calles priorizan el tráfico y el almacenamiento de autos.

En la mayoría de las calles de la ciudad, una velocidad máxima de 30 km/h permitiría una mejor convivencia del tráfico con otros usos del espacio. Eso se logra mediante el diseño: con calzadas de circulación tan angostas como sea posible y cruces protegidos en todas las esquinas. Agregando árboles y otros elementos de mobiliario urbano en algunos de los espacios que hoy se destinan a estacionamiento de autos, el paisaje urbano podría cambiar sustancialmente.

En algunas calles ‒típicamente avenidas‒ en las que la función preponderante es actuar como conectores entre lugares, las velocidades pueden ser mayores. En esas calles se debe avanzar para hacerlas más “completas”: no alojar sólo autos, sino tener lugar exclusivo para buses (con separación física del resto del tráfico), lugar para carga y tráfico particular, lugar para caminar y bicisendas separadas del tráfico vehicular, con un ancho y calidad que resulten atractivos para usuarios inexpertos.

Por último, pero no menos importante, las ciudades ganarían mucho definiendo algunas zonas en cada barrio donde se priorice el uso recreativo del espacio. Desincentivando el tráfico de autos de paso mediante las flechas y tomando parte de la calzada para otros usos, con más verde, más lugares para sentarse y para jugar, se lograría tener espacios de calidad en la cercanía de todas las viviendas. Ejemplos de este tipo de esquema son las supermanzanas en Barcelona o las calles para vivir (woonerf) en Países Bajos.

Esa nueva jerarquía de calles revalorizaría el espacio público de la calle y redireccionaría muchos viajes que hoy se hacen en auto a medios más sostenibles. Aproximadamente la mitad de los viajes que se hacen en Montevideo son de menos de cinco kilómetros, que es una distancia en la que la bicicleta es más efectiva que el auto. En el interior y en los balnearios, las distancias urbanas hacen que medios no motorizados resulten ideales para la gran mayoría de los traslados.

Estas transformaciones pueden hacerse en poco tiempo. Muchas ciudades han aplicado experimentos callejeros: cambios temporales intencionales en el uso, diseño o reglas de toda o parte de la calle, con el objetivo de explorar transformaciones en la movilidad urbana, con el objetivo de pasar del esquema de “calles para el tránsito” hacia uno de “calles para la gente”. Estos cambios, también llamados “urbanismo táctico”, han mostrado ser muy potentes porque permiten generar cambios de una forma barata y reversible, para evaluar y que la gente pueda imaginar una ciudad alternativa.

El transporte público

Cualquier estrategia para avanzar hacia una movilidad más sostenible tiene en el transporte público su pilar fundamental. En el interior, vencer el modelo basado en autos y motos requiere generar alternativas de transporte público convenientes en las principales ciudades. En Montevideo, si bien existe una provisión de transporte público en casi todo el territorio, se mantienen barrios sin cobertura y la integración con el área metropolitana es deficiente. El diseño de los recorridos no funciona como una red, sino que prevalecen trazados complejos, con superposiciones entre líneas.

Además, la gestión del transporte público parece paralizada por la caída de la venta de boletos y la falta de recursos para grandes inversiones. Es urgente encarar una transformación profunda que atraiga a quienes hoy eligen andar en auto o moto: que lo haga más confiable, más intuitivo y más rápido, con racionalización de líneas, que mejore las frecuencias y velocidades, con menos paradas, pero más cómodas, con intercambiadores más atractivos y con más uso de la tecnología disponible para mejorar la experiencia del usuario. Evidentemente, estos cambios implican contemplar los intereses de los actores del sistema y revisar sus incentivos (por ejemplo, el modo de pago a los operadores, algo que se planteó en 2020 y luego no avanzó), pero el regulador debe velar por el bien colectivo.

El servicio que el transporte público le brinda a la ciudad no es únicamente mover personas de un lado a otro, sino que también afecta mucho la calidad del aire, el ruido, la siniestralidad y la posibilidad de llevar adelante otras actividades en el entorno urbano. Si vamos a soñar la ciudad a 20 años, para evaluar los proyectos de inversión vinculados al transporte público, es necesario incorporar en la ecuación los efectos que las distintas formas de transporte tienen en la ciudad. Por eso, en algunos tramos vale la pena analizar seriamente la viabilidad de modos alternativos. Por ejemplo, por 18 de Julio y Ciudad Vieja, un tranvía eléctrico permitiría reconfigurar totalmente el espacio, darle verde, sacar los autos y hacer un paseo de compras, de convivencia y patrimonial. Esto daría mucho más valor a la ciudad como polo turístico y como lugar para atraer talento. En tanto, en la rambla, un tranvía sin rieles con mucha frecuencia podría facilitar una transformación total del paseo costero, sacando a los autos y generando mucho más verde, valorizando el paisaje diferencial de la ciudad. Seguramente esos proyectos que serían icónicos requieran acuerdos nacionales y financiamiento del gobierno nacional.

Los fondos que se destinan a subsidiar el transporte público, por su potencia para generar cambios profundos en la movilidad urbana, tienen un impacto social muy importante y deberían ser objeto de más discusión y análisis público. Algunas transformaciones son urgentes y no avanzan suficientemente rápido, en particular la electrificación de la flota de buses, para lo que es esencial reconvertir el subsidio al gasoil a un subsidio para la adquisición de buses eléctricos. Probablemente una transformación profunda requeriría más recursos públicos de los que se destinan actualmente, pero de la comparación internacional surge que los fondos que se destinan actualmente no son particularmente altos. En Montevideo los fondos que se destinan al sistema (subsidio de la Intendencia, del gobierno nacional y el fideicomiso del boleto) cubren un tercio de los costos del sistema.²

¿Quo vadis, Uruguay?

La movilidad impacta mucho en la calidad de vida urbana. La experiencia internacional muestra que el aumento de los ingresos de los hogares no siempre se traduce en más uso y tenencia de auto. En países con políticas activas de movilidad sostenible, a medida que crece la economía el uso de autos llega a decrecer, como una U invertida. Las inversiones en movilidad sostenible y en un transporte público que efectivamente haga que no tener auto no sea una privación, tienen sentido económico.

En primer lugar, fortalecer el sector servicios, atraer turismo y talento a vivir a Uruguay, son objetivos de política que podrían impulsarse con ciudades más vibrantes y atractivas. En segundo término, generar condiciones para una movilidad más activa generaría impactos directos en la salud de la población. Por ejemplo, los Países Bajos invierten unos 30 euros por persona al año en infraestructura ciclista y estiman que los beneficios sólo en salud son 40 veces más que eso.³ Por último, en Uruguay el transporte es responsable de 56% de las emisiones de CO2. En el marco de los compromisos internacionales del país, lograr reducirlas resulta fundamental y podría abaratar el financiamiento público si se avanza en la estrategia de emisión de deuda ligada al cumplimiento de los objetivos climáticos.

Priorizar la caminabilidad, dar condiciones adecuadas para andar en bicicleta y mejorar radicalmente el transporte público, podría tener impacto en pocos años, con inversiones que se pagarían con los beneficios sociales que se obtendrían. Aunque a nivel agregado avanzar en esa dirección tiene sentido económico y ético, las ganancias estarían dispersas y son inciertas y no las materializarían las mismas instituciones que enfrentarían los costos (por ejemplo, la mejora en la salud aliviaría las finanzas de ASSE y los prestadores de salud, que no son quienes financiarían las inversiones necesarias). Por eso, se necesita que surjan liderazgos a nivel nacional y departamental y en todo el espectro político, que entiendan lo que está en juego y actúen en forma cooperativa para mejorar la calidad de vida urbana.

La autora pertenece al Colectivo Ciudad Abierta, que busca impulsar cambios factibles para generar ciudades más sostenibles y a escala humana. Este artículo se basa en lo preparado por el colectivo para el panel de Movilidad Sostenible de la Expo Uruguay Activa, 11 de junio de 2022.