Allá por setiembre de 2021 se anunciaba que Uruguay, por segunda vez luego del intento en 2016, iniciaría un estudio de factibilidad para trabajar en un posible tratado de libre comercio con nuestro principal socio comercial desde hace casi diez años. Entre idas y vueltas, su culminación se anunció el pasado 13 de julio, no sin pasar desapercibido, como la primera vez, por la atención de nuestros vecinos del Mercosur.

Esta nota no pretende hacer un análisis de los hechos relacionados al TLC y las dificultades de su proceso, sino que busca identificar otros instrumentos bilaterales ya vigentes que suponen menos dolores de cabeza. En particular, en esta oportunidad vamos a hablar del Convenio Marco entre el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma de China (NDRC, por sus siglas en inglés) en materia de Capacidad Productiva en Inversión. La NDRC es una institución de funcionalidades similares a las de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, de alto nivel jerárquico en la estructura gubernamental de China.

El convenio está vigente desde su firma el 18 de octubre de 2016, y si bien cuenta con una validez de cinco años, esta se renueva automáticamente luego de ese período, es decir, el 18 de octubre de 2021, salvo que una de las partes decida terminarlo. Para Uruguay esto no sería muy sabio, dado el valor que reviste este instrumento, y para China tampoco sería una buena señal en un marco de creciente cooperación con países latinoamericanos. Según la investigación de este autor, no se encontró ninguna declaración de término del convenio, ni en los portales institucionales uruguayos ni en los chinos.

¿Qué buscan estos tipos de convenios? Quizás con el nombre rimbombante no quede del todo claro qué es lo que se busca precisamente, pero si analizamos su contenido (disponible en el portal de tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores uruguayo), encontramos que su esencia es el fomento de la inversión entre ambos países.

Las áreas que se incluyen para promover la inversión son diversas, y engloban sectores que han sido considerados como estratégicos por todas las administraciones:

  • Desarrollo y utilización de biomasa, energía hídrica, solar, eólica y otras energías renovables.
  • Fabricación de aparatos para la información, comunicación y tecnología.
  • Construcción y operación de rutas, vías férreas, aeropuertos, puertos, logística de depósitos, tuberías para gas y otras obras de infraestructura.
  • Fabricación de equipos.
  • Agricultura y productos agrícolas, procesamiento de alimentos, pastoreo.
  • Pesca y procesamiento de productos acuáticos.
  • Forestación y plantación de bosques artificiales.
  • Industria textil y procesamiento de productos textiles.
  • Zonas de clúster industriales.
  • Otras áreas acordadas por las partes.

Las contrapartes a cargo de la implementación de este tipo de convenios pueden variar de país a país. En este caso, se establecieron las mismas contrapartes que firmaron el convenio, es decir, el MEF en el caso de Uruguay, y la NDRC en el caso de China.

Resulta interesante que, dentro del convenio, se fomenta la inversión en las áreas mencionadas bajo diversos instrumentos, como la inversión directa, la fusión y adquisición, la construcción de infraestructura, en la que se incluyen modalidades de construcción, operación y transferencia, así como los proyectos de participación público-privada (modelo PPP), y, lo más importante, siempre de conformidad con las reglas de juego locales. En otras palabras, respetando legislación y procedimientos.

Otro punto no menor dentro de este tipo de convenios son los mecanismos que se establecen para implementar los contenidos acordados en el convenio, y es justamente aquí donde se requiere la mayor proactividad, es decir, en muchos aspectos la pelota está en nuestra cancha para presentar o impulsar propuestas en su marco. Hagamos un repaso de qué actividades deberían llevar a cabo ambas partes para utilizar este instrumento:

  • Identificación de áreas de prioridad para cooperación sobre capacidad productiva e inversión entre los países.
  • Coordinación y fomento de proyectos prioritarios de cooperación sobre capacidad productiva e inversión.
  • Estudio de las formas y demás medidas para desarrollar la cooperación sobre las áreas mencionadas de acuerdo con las negociaciones entre las partes, incluida la propuesta de políticas y sugerencias sobre promoción de cooperación y capacidad productiva e inversión.
  • Organización conjunta de actividades, tales como foros, seminarios y promoción de proyectos, así como colaboración en estudios sobre proyectos específicos.
  • Fomento de inversiones y actividades de financiamiento para empresas e instituciones financieras de los países.
  • Supervisión de la puesta en práctica efectiva de los proyectos previstos por el Convenio Marco.

Desde la experiencia que han tenido otros países firmantes de este tipo de convenios con China (en Sudamérica se constata que Argentina, Colombia, Brasil, Perú y Ecuador cuentan con instrumentos similares a este), se puede visualizar que ambas partes confeccionan una lista de áreas o proyectos específicos que sean de interés, para poder apoyarlos desde la interinstitucionalidad de ambos países, pudiendo agregar proyectos de inversión de privados en áreas estratégicas en los que se pueda dar un empujón desde el gobierno, utilizando los mecanismos arriba descritos -por ejemplo, en una reunión en el marco de visitas oficiales de las instituciones referentes para intercambiar propuestas-.

Es importante destacar que, según el sitio web oficial del NDRC, la última reunión de intercambio entre Uruguay y China en el marco de este convenio tuvo lugar en mayo de 2019. En ese sentido, sería interesante que Uruguay y China pudiesen volver a sacar este mecanismo a flote, promoviendo reuniones de las instituciones referentes en una modalidad anual. Trabajar en esta área no sería excluyente a los avances que se puedan tener en el ámbito de un eventual TLC, y sumarían esfuerzos en un área que deja mucho gusto a poco en lo que respecta a la relación bilateral: las inversiones.

Uruguay tiene la oportunidad de atraer inversiones chinas en ámbitos productivos que generen mayores oportunidades para nuestra matriz productiva, no sin antes hacer los deberes y presentar propuestas concretas en el marco de este convenio para que luego nuestra contraparte pueda buscar interesados en ellas.

Como instrumento bilateral, se puede trabajar de forma complementaria a otros instrumentos ya vigentes, como las habilitaciones fitosanitarias, los acuerdos en cooperación en áreas específicas que incluyan inversión, hermanamientos y, por qué no, un eventual TLC. Es importante destacar que, si bien se afirma que un TLC puede ayudar a la llegada de inversiones, Uruguay ya cuenta con este convenio que no está siendo utilizado y que podría ayudar a la llegada de más inversión extranjera directa de China, siempre y cuando desde nuestra parte hagamos lo necesario, en un esfuerzo entre la institucionalidad uruguaya y el sector privado.

En el marco de este convenio, utilizando las instancias y actividades que este propone para utilizarse en búsqueda de la implementación de los contenidos, es decir, la inversión y cooperación en capacidad productiva, Uruguay podría aunar esfuerzos para presentar propuestas en transformación mecánica de la madera; producción de lácteos de alto valor agregado, como la fórmula infantil tan codiciada por China (de la que importa mucho desde Australia, con quien ha tenido rispideces en los últimos años); producción e investigación de soja nos transgénica, de mayor valor agregado (en la que ya hay instrumentos complementarios); procesamiento de carnes y subproductos animales que se adapten al mercado chino; insumos veterinarios; procesamiento o agregado de valor según estándares chinos de productos que han tenido una estrepitosa caída en sus exportaciones (cueros y lanas, por ejemplo); producción de nuevos ítems agrícolas acompañados de su eventual habilitación fitosanitaria (desde diferentes tipos de granos a carne porcina), etcétera.

La lista es larga y puede ser pensada de forma conjunta con el sector privado, viendo siempre que cierre el modelo de negocios y planteándolo a las contrapartes chinas donde, si hay interés, se puede complementar con otros instrumentos para posibles apoyos.