Reforma de la seguridad social: ¿Cuáles son los impactos sobre la cobertura del sistema?

Esta es la quinta entrega de un ciclo de notas que pretende contribuir con insumos al debate en torno a la propuesta de reforma del sistema de seguridad social.¹

Este artículo discute brevemente cómo el anteproyecto presentado impacta sobre la cobertura del sistema, esto es, sobre la cantidad de personas que se beneficiarán de alguna prestación al momento del retiro.

Como se discutió en la nota publicada la semana pasada,² Uruguay está transitando un proceso de envejecimiento poblacional, caracterizado por el crecimiento de la población dependiente respecto a la población activa. Dicho proceso determina que el gasto en pasividades adopte una trayectoria creciente, que supera la trayectoria esperada de las fuentes de financiamiento actuales del sistema, incluyendo los fondos asociados a impuestos y transferencias del gobierno central.

En este sentido, si no se concreta ningún tipo de reforma que permita contener el gasto, el sector público deberá recurrir a sucesivos incrementos de la presión fiscal para financiar la seguridad social, quedando además sin margen para incrementar el presupuesto en otros objetivos relevantes, como el de educación, infraestructura, sistema de cuidados, ampliación de la red de protección a la infancia, entre otros.

En la nota anterior también habíamos discutido que el anteproyecto realiza todo el ajuste necesario para cerrar la brecha entre la proyección de ingresos y egresos del sistema por el lado del gasto, sin discutir innovaciones en la parte de los ingresos. De esta forma, recuperar la sostenibilidad implica necesariamente alguna reducción en la suficiencia de las prestaciones (jubilaciones más bajas), el pago de estas por períodos más acotados de tiempo (aumento en la edad promedio de retiro) y/o alternativamente una reducción de la cantidad de beneficiarios (afectando la cobertura del sistema). En lo que sigue discutiremos cómo impacta el anteproyecto sobre la cobertura de las prestaciones, dejando los impactos sobre suficiencia para una próxima nota.

¿Menos beneficiarios o los mismos beneficiarios por un período más corto?

En términos de modificaciones paramétricas del sistema, existen dos opciones fundamentales de cambio para limitar el acceso al causal jubilatorio, reduciendo el período de tiempo durante el cual se perciben las prestaciones y/o el número de beneficiarios del sistema.

Un primer cambio, que es el que se corresponde con la opción escogida por el anteproyecto, consiste en el aumento de la edad mínima de retiro para configurar causal. Esta opción no afecta los indicadores de cobertura (cantidad de beneficiarios), al menos a partir de determinadas edades. Una segunda opción, no contemplada en el anteproyecto, consiste en el incremento de la cantidad de años de servicio necesarios para configurar causal jubilatoria. Esta medida, a diferencia de la anterior, no sólo podría afectar los indicadores de cobertura en algunos tramos etarios específicos, sino que podría hacerlo de forma general, puesto que la mayor cantidad de años de servicio no es algo que necesariamente las personas logran completar con el paso del tiempo.

Una tercera opción, recomendada por algunos organismos internacionales, es la de fomentar el retiro tardío vía incentivos económicos establecidos en las tasas de reemplazo. Esto es, determinar las tasas de reemplazos de forma de que sea sustancialmente más atractivo posponer el retiro. A diferencia de los casos anteriores, esta opción no limita la opción de configurar el causal jubilatorio y el retiro tardío queda sujeto a una decisión individual. El principal problema de esta opción reside en que, si el incentivo es lo suficientemente importante, la decisión de posponer el retiro puede tener menor impacto para contener el gasto en pasividades, que en última instancia es el objetivo que se persigue en la reforma propuesta.

En el caso de Uruguay, como se mencionó anteriormente, el anteproyecto opta principalmente por la primera opción, más allá de que también existen algunos cambios en las tasas de reemplazo que incentivan el retiro tardío vía incentivos. En concreto, el anteproyecto establece que las generaciones nacidas después de 1967 serán afectadas por el incremento de la edad mínima de retiro a razón de un año adicional de edad por año calendario, hasta alcanzar la edad mínima de 65 años.

Atendiendo a los cambios propuestos, no hay razón para pensar que las medidas establecidas tengan impacto en la cobertura del sistema a partir de los 70 años de edad, puesto que, en dicho momento, las condiciones de acceso a prestaciones del sistema no se modifican respecto a la situación actual. No obstante, la reforma efectivamente afectará los indicadores tradicionales de cobertura entre los 60 y 70 años, atendiendo a que el corrimiento de la edad jubilatoria reducirá la cantidad de personas en esa franja etaria que serán beneficiarias de una pasividad.

¿Cuántas personas son realmente afectadas por la medida?

En un mercado de trabajo como el uruguayo, donde las historias laborales de los trabajadores se caracterizan por múltiples períodos de interrupción de las cotizaciones a la seguridad social (por desempleo, informalidad o inactividad), no todos los trabajadores llegan a los 60 años de edad con los 30 años requeridos de servicios para configurar causal jubilatorio. En este sentido, mientras que para algunos trabajadores la edad constituye el umbral fundamental para alcanzar el causal jubilatorio, en otros casos es una variable de menor relevancia, siendo la limitante fundamental para alcanzar el retiro la cantidad de años de servicio.

Los trabajadores que efectivamente alcanzan los 30 años de aportes con menos de 65 años son quienes realmente se ven afectados por el aumento de la edad de retiro, en la medida en que con el cambio establecido dejarían de tener la opción de obtener una pasividad hasta alcanzar la edad de 65 años. Por el contrario, aquellos trabajadores que por su historial incompleto de cotizaciones alcanzan los requerimientos de años de servicio con una edad mayor a 65 años, no verán modificadas sus opciones de retiro.

Según las estimaciones del Observatorio de Seguridad Social de Cinve, el aumento de la edad mínima de retiro impactará en mayor o menor medida sobre las opciones de retiro de aproximadamente 60% de los trabajadores (gráfico). Nuestras estimaciones señalan que, a los 60 años de edad, aproximadamente un 50% de las mujeres y un 55% de los hombres cuentan con 30 años de servicios y por lo tanto tendrían en el sistema actual la opción (que podrán ejercer o no) de retirarse. Esto implica que el cambio en la edad mínima de retiro retrasaría en cinco años la configuración del causal jubilatorio para algo más de la mitad de los trabajadores nacionales.

Existe además una cantidad de trabajadores (aproximadamente 6% de los hombres y mujeres) que alcanzarían los 30 años de servicio, configurando causal jubilatorio en el sistema actual, entre los 61 y 64 años de edad. Estos trabajadores también se verán afectados por el cambio, aunque en menor medida, puesto que el cambio establecido les obligará a posponer el retiro entre uno y cuatro años respecto a la situación actual.

Las estimaciones realizadas también nos permiten apreciar que los 30 años de servicios no son un umbral fácil de alcanzar para una proporción significativa de los trabajadores uruguayos. Incluso a los 70 años de edad, nuestras estimaciones señalan que aproximadamente un 35% de los hombres y un 40% de las mujeres no logran acumular este umbral de aportes. Por este motivo, para mantener una cobertura contributiva elevada del sistema, resultan de fundamental importancia las opciones que permiten alcanzar el denominado causal por edad avanzada, luego de los 65 años de edad, que fuera oportunamente ampliado en la reforma del 2008. Nuestras estimaciones sugieren que, considerando las opciones de causal por edad avanzada, aproximadamente un 85% de los trabajadores hombres y mujeres de nuestro país alcanzarían los requerimientos para obtener una pasividad contributiva a los 70 años de edad.

De todas formas, aun considerando los causales por edad avanzada, estaríamos ante aproximadamente un 15% de la población que habiendo realizado aportes (menos de 15 años completos) no lograría alcanzar una pensión contributiva, siendo potenciales beneficiarios de pensiones no contributivas (pensión a la vejez), las cuales se otorgan de forma condicional a requisitos de ingresos, a los 71 años de edad. Esta situación se torna injusta ya que los aportes de estos trabajadores podrían considerarse como un impuesto sin ningún tipo de contrapartida, y el único beneficio del sistema al que podrían acceder sería una pensión no contributiva, a una edad muy tardía, y condicional a requisitos de ingresos en el núcleo familiar. Claramente esta situación representa una inequidad que queda pendiente en la reforma y que podría atenderse, como se planteó en muchos momentos durante la discusión de la CESS, y fuera analizado en un artículo de Gustavo Viñales en esta misma serie de columnas sobre seguridad social en la Diaria, con el fortalecimiento de un pilar cero, que presente un diseño diferente al actual (que básicamente no se modifica en el anteproyecto de reforma).

En síntesis

La idea de postergar la edad de retiro es comprensible y necesaria atendiendo a los objetivos de la reforma, más allá de cuestionamientos razonables que se han dado sobre la forma de instrumentarlo y sobre el impacto fiscal final de esta postergación. En efecto, la experiencia internacional ha mostrado que el aumento de la edad de jubilación podría resultar en una presión creciente sobre otros pilares del sistema de protección social (por ejemplo, prestaciones de desempleo, pensiones de invalidez o ingreso mínimo garantizado), disminuyendo el impacto esperado sobre las finanzas del sistema y aumentando a su vez el riesgo de pobreza para los adultos mayores.

No obstante, aun considerando estos riesgos, es destacable que modificar la edad mínima de retiro supone menos riesgos que una opción alternativa que podría haber sido modificar la cantidad de años de servicio requeridos para alcanzar el causal jubilatorio. Las carreras laborales con importantes interrupciones son muy frecuentes en los trabajadores uruguayos, por lo que retornar, por ejemplo, a la exigencia de 35 años de aportes, como estaba establecido previo a la reforma del 2008, o limitar de forma sustantiva las opciones de causal por edad avanzada, también establecidos en la reforma del 2008, hubiera sido un error importante con consecuencias significativas en términos de cobertura.

Más allá de muchos planteos donde se ha señalado a los cambios introducidos en la reforma del 2008 como responsables de la situación financiera del sistema, el hecho de que finalmente el anteproyecto no retroceda en los cambios fundamentales allí establecidos da cuenta de la relevancia de dichos cambios para mantener una adecuada cobertura, un punto fuerte de nuestra seguridad social que es fundamental mantener hacia el futuro.

Gonzalo Zunino, director de Cinve. Coordinador del Observatorio de Seguridad Social de Cinve. Doctor en Economía por la Universidad Autónoma de Madrid (correo: [email protected]).